L’Afrique a besoin de systèmes d’imposition plus efficaces, plus productifs et plus justes. Alors que nombre de nations africaines célèbrent le 50e anniversaire de leur accession à l’indépendance en 2010, l’heure est venue pour un continent qui dépend trop encore de flux financiers venus de l’étranger, capricieux et imprévisibles, de regarder à nouveau sur les impôts - un gisement potentiel inexploité de milliards de dollars.  Bien que la responsabilité principale en échoit aux États africains, la communauté internationale a aussi un rôle à jouer. Et cette fois-ci, il ne s’agit pas d’aide.

La crise économique mondiale a démontré, une fois de plus, combien l’Afrique demeure vulnérable aux chutes des prix des matières premières, à la baisse des revenus d’exportations, à l’inconsistance des flux futurs d’aide extérieure, ainsi qu’ à la baisse de l’investissement direct étranger (IDE), qui se sont traduits par un déficit généralisé des finances extérieures.  Dans le même temps, le continent africain continue de souffrir d’une hémorragie grave de capital. Ainsi, Kar et Cartright-Smith (2008) estiment que l’Afrique a perdu au moins 854 milliards de dollars (USD) en fuite illégale de capitaux entre 1970 et 2008. En d’autres termes, alors que l’Afrique reste excessivement tributaire des financements extérieurs, elle est en même temps un créditeur du reste du monde. L’affaire est donc entendue: les économies africaines doivent effectuer un meilleur travail de mobilisation de leurs ressources nationales. Ceci est en grande partie le travail des gouvernements, qui mobilisent les ressources publiques par le biais de l’imposition (et de la dette) en vue du financement des investissements en matière de routes, de centrales énergétiques, d’hôpitaux, etc. Sur le long terme, un système de taxation efficace permet non seulement de réduire la dépendance d’un pays vis-à-vis de l’aide et des autres flux financiers extérieurs largement imprévisibles, mais également d’accroître l’appropriation des programmes de développement par les pays concernés, ainsi que de jeter les bases du contrat social entre l’État, ses citoyens et les entreprises.

Au rang des bonnes nouvelles, le rapport des Perspectives économiques en Afrique 2010 estime que le montant des impôts collectés en moyenne par les gouvernements africains en pourcentage du PIB a augmenté depuis le début des années 90, de 113 milliards de dollars USD en 1996 à 479 milliards en 2008. La mauvaise nouvelle est que cette augmentation est principalement imputable à la taxation de l’extraction des ressouces naturelles: la fiscalité liée au pétrole représente à elle-seule 275 milliards de dollars en 2008 pour les dix premiers pays exportateurs. L’importance accordée aux rentes liées aux ressources minières distrait les États des formes d’impositions plus “coûteuses” politiquement, et notamment des différentes formes d’imposition directe, telles que l’impôt sur le revenu des sociétés operant dans d’autres secteurs, l’impôt sur le revenu des personnes physiques, ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les droits d’accise. De fait, l’impôt sur le revenu (principalement sur les personnes physiques et les sociétés non liées aux ressources minières) a stagné sur la même période, tandis que la libéralisation des échanges extérieurs et l’intégration régionale ont réduit les revenus en provenance de la taxation des échanges commerciaux. Une libéralisation accrue des échanges est susceptible de créer un manque-à-gagner important pour les ressources publiques si elle n’est pas synchroniée à dessein et dés la conception avec une réforme de la fiscalité intérieure.

Quelles sont les possibilités d’action pour les États africains?

À court terme, toute stratégie pour une fiscalité plus efficace et plus équitable en Afrique doit venir en complément d’efforts visant à élargir l’assiette fiscale actuelle. Cela ne signifie pas qu’il faille absolument soumettre à l’impôt les petites activités informelles: faire la chasse aux myriades d’entrepreneurs individuels ou micro-entreprises coûterait plus d’argent qu’elle n’en rapporterait en impôts. De plus, de nombreux entrepreneurs informels participent déjà à l’effort fiscal, puisqu’ils paient la TVA sur les intrants qu’ils achètent aux détaillants. Les petites et moyennes entreprises (PME) du secteur formel ne sont pas non plus une cible de choix pour l’augmentation des recettes fiscales: trop visibles pour échapper à l’imposition et pas assez grosses pour obtenir des exemptions, les PME africaines - le “chainon manquant” dans la plupart des economies -sont non seulement soumises à certains des taux nominaux d’imposition sur les sociétés les plus élevés qui soient dans le monde, mais sont aussi trop souvent les victimes de pratiques abusives de la part des administrations fiscales. En revanche, le ciblage des gros intervenants économiques qui paient moins d’impôt qu’ils ne le devraient a le potentiel de générer des recettes conséquentes à moindre coût. Cela vient conforter l’argument classique visant à revoir et supprimer les préférences et exonérations fiscales, dont les entreprises multinationales sont les bénéficiaires, et notamment à imposer les industries d’extraction de façon plus juste et plus transparente.

Les gouvernements doivent également lutter contre la fraude et la corruption, et supprimer les dérogations accordées  - parfois en tant faveurs politiques - à des patrons puissants que faveurs politiques - à des patrons puissants menant des activités commerciales informelles importantes, l’objectif devant être de lever des impôts à des taux faibles et relativement resserrés sur une assiette élargie grâce à l’élimination des exonérations et autres niches fiscales. Des impôts plus bas et plus simples sont non seulement plus faciles à collecter et à administrer, mais constituent également une  politique plus efficace pour stimuler le développement du secteur privé.  Et en ce qui concerne la réforme des taxes commerciales, celle-ci devrait s’inscrire dans le cadre d’une réforme fiscale globale à moyen terme, au lieu d’apparaître comme une pensée n’émergant qu’après que la décision de réduire les droits de douane ait été prise, comme c’est trop souvent le cas.

À plus long terme, les contraintes en matière de capacités administratives doivent être allégées afin d’élargir la marge de manoeuvre politique et de favoriser la génération de recettes fiscales grâce à une structure fiscale plus équilibrée. Une large assiette fiscale s’avère plus stable car elle repose sur un ensemble diversifié de recettes fiscales. Elle est aussi plus efficace car elle contribue à alléger la charge fiscale pour chaque catégorie de contribuables et chaque type d’activité économique. Elle implique, en outré, un grand nombre d’intervenants différents dans le processus politique national. Par exemple, les impôts fonciers en milieu urbains sont progressifs et peuvent évoluer en phase avec le rythme d’urbanisation explosif de l’Afrique et le besoin en infrastructures urbaines qui en découle.

Le Maroc représente un bon exemple d’une réforme fiscale globale qui est parvenue à trouver un certain équilibre en termes de structure fiscale et qui a réussi à élargir l’assiette fiscale, tout en abaissant graduellement le taux d’imposition moyen sur plusieurs années. En conséquence, de nouveaux secteurs se sont retrouvés soumis à l’impôt, tels que le bâtiment, les banques et les services de télécommunication. Le gouvernement a modernisé l’administration fiscale, lui pemettant ainsi de mettre en oeuvre la réforme envisagée. Cela s’est traduit par une augmentation de 10% de la part des impôts directs, et la TVA a  parallèment atteint son plein potentiel grâce à la suppression d’un vaste éventail de dérogations.

Quelles sont les possibilités d’action pour la communauté internationale?

La communauté internationale peut faire davantage en termes d’appui aux formes de financement du développement durables par le biais d’une meilleure mobilisation des ressources nationales au sein des pays d’Afrique. L’aide utilisée pour stimuler la mobilisation des ressources publiques peut avoir un effet «  multiplicateur de coefficient dix sur les ressources nationales » d’un pays. Pourtant, les bailleurs ont dans certains cas négligé le soutien à la politique et à l’administration fiscales: 2% à peine  du montant de la coopération technique financée par le CAD sont investis dans la gestion financière du secteur public, dont les systèmes fiscaux  ne constituent qu’un sous-ensemble.

Les recettes fiscales ne doivent pas être considérées comme une alternative à l’aide étrangère, mais comme un élément constitutif des recettes publiques augmentant à mesure que le pays se développe. L’appropriation du processus de développement, un des bénéfices du développement d’un système fiscal effectif, aide les gouvernements à établir un environnement plus propice aux investissements privés étrangers et nationaux, à la soutenabilité de la dette et à une aide internationale efficace. Le défi est donc pour les pays africains et leurs partenaires de rompre le cercle vicieux de la dépendance envers l’aide extérieure, qui déplace la responsabilité des gouvernements envers leurs citoyens vers une réponsabilité envers les bailleurs, et d’enclencher un cercle vertueux de l’aide devenant redondante par le biais du soutien de la mobilisation des ressources publiques.

Une initiative d’origine africaine qui bénéficie d’un fort support de la part des bailleurs est le Forum sur l’administration fiscale en Afrique (African Tax Administration Forum - ATAF), une plateforme visant à exprimer de façon claire les priorités fiscales africaines et à renforcer les capacités institutionnelles des administrations fiscales du continent par le biais de l’apprentissage entre pairs. L’importance d’un tel dialogue ne peut être sous-estimé dans un continent au sein duquel les pays se trouvent souvent en concurrence pour les investissements et revenus fiscaux en provenance des multinationales.

La responsabilité des partenaires de l’Afrique s’étend malgré tout bien au-delà de l’aide. Une mobilisation plus efficace et plus équitable des ressources intérieures par les pays d’Afrique dépend de façon cruciale d’une meilleure coopération internationale en matière fiscale. La lutte contre l’évasion fiscale par le biais des paradis fiscaux, ou contre les abus en matière de prix de transfert (en vertu desquels les entreprises multinationales déclarent des bénéfices dans des jurididictions à faible taux d’imposition, et des pertes dans les pays où les opérations ont effectivement lieu[1]), et la rationnalisation des incitations et dérogations fiscales qui réduisent l’assiette fiscale des pays d’Afrique ne peuvent être conduites qu’à l’échelle internationale. Les intérêts de l’Afrique et des autres économies développées ou émergentes plus riches peuvent alors se rejoindre autour de l’agenda international en matière de fiscalité, une priorité du G20. Bien  que des progrès significatifs aient été accomplis au cours des dernières années dans le cadre de la lutte contre le secret bancaire, l’évasion fiscale et les paradis fiscaux, les défis à relever demeurent considérables. La communication de la Commission européenne sur la fiscalité et le développement publiée en avril dernier apporte donc une impulsion politique bienvenue au débat, notamment en soutenant «l’adoption et la mise en œuvre des lignes directrices de l’OCDE en matière de prix de transfert dans les pays en développement”, ainsi que “les travaux de recherche actuellement menés en ce qui concernce l’obligation de fournir des informations pays par pays, dans le cadre d’une norme à l’intention des enterprises multinationales, notamment dans l’industrie extractive”.

Auteur: Henri-Bernard Solignac Lecomte est Directeur de l’unité Afrique, Europe & Moyen-Orient, au Centre de développement de l’OCDE .

Henri-Bernard.Solignac-Lecomte@oecd.org

Lectures conseillées

Perspectives économiques en Afrique 2010, par la Banque Africaine de Développement, le Centre de développement de l’OCDE et la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique.

http://www.africaneconomicoutlook.org/fr/in-depth/

Commission européenne (2010) Fiscalité et développement - Coopérer avec les pays en développement afin d’encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et Comité économique et social européen, COM(2010)0163 final, Bruxelles, 21.4.

http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_COM_2010_0163_TAX_DEVELOPMENT_FR.PDF

Kar et Cartright-Smith, (2008) “Illicit Financial Flows from Developing Countries, 2002-2006″ (Flux financiers illégaux en provenance des pays en développement), Centre de politique internationale, Washington DC.

http://www.gfip.org/index.php?option=com_content&task=view&id=300&Itemid=75

Hollingshead, A. (2010), The implied Tax Revenue Loss from Trade Mispricing, (La perte fiscale sous-jacente liée aux manipulations abusive des prix de transfert) Centre de politique internationale, Washington DC.

http://www.gfip.org/storage/gfip/documents/reports/implied%20tax%20revenue%20loss%20report_final.pdf

[1] Bien que les modèles d’évaluation des pertes fiscales liées à la manipulation abusive des prix de transfert soient encore en cours de développement, Hollingshead (2010) estime que 3,8 milliards de dollars (USD) auraient été perdus en moyenne chaque année en Afrique entre 2002 et 2006.

Dans le récent contexte économique international, caractérisé par des crises et une instabilité globales, les questions budgétaires et fiscales ont gagné en importance dans l’agenda de la reprise et de la croissance économiques. Dans les pays en développement, davantage d’attention a été accordée à la résistance interne aux chocs extérieurs, aux types d’intégration à l’économie globale et à la recherche de politiques macroéconomiques saines, budgétairement viables et propices à une croissance et à un développement équitables.

Une dimension importante est la nécessité, pour les gouvernements,  de se concentrer de manière plus efficace sur la génération de revenus au niveau national. Entre autres, le contrat qu’il constitue entre le contribuable et l’État peut rendre les gouvernements  davantage responsables envers leurs citoyens, ce qui contribue à améliorer la gouvernance économique et politique nationale. Ceci peut également libérer les gouvernements  des conditions généralement attachées à l’aide des bailleurs, ou de l’intérêt personnel des investisseurs étrangers.

Il n’est donc pas surprenant à ce sujet que la problématique de la mobilisation des ressources nationales bénéficie d’une attention accrue. Au cours des derniers mois, par exemple, la Banque africaine de développement, en coopération avec l’OCDE, a lancé le Rapport sur les ‘Perspectives économiques en Afrique 2010′ dont le thème cette année était   la « Mobilisation des ressources publiques et l’aide en Afrique ». Récemment également, la Commission européenne a adopté  une communication révisé sur le thème : « fiscalité et développement - Coopérer avec les pays en développement afin d’encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal. »

Dans ce numéro spécial d’Éclairage sur les négociations, nous nous concentrons ainsi sur deux questions d’une grande actualité : Quel est le niveau des pertes de recettes fiscales pour les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) résultant des Accords de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne ? et comment les gouvernements  ACP peuvent-ils compenser de telles pertes à travers des mesures d’ajustement, entreprendre des réformes fiscales, ainsi que garantir une meilleure mobilisation de leurs ressources nationales ?

Aucune de ces questions n’est simple. L’estimation de la perte des recettes découlant de la libéralisation des échanges est une science inexacte, au vu de l’existence de variables multiples et de l’insuffisance des données dans de nombreux pays ACP. Cependant les estimations semblent petit à petit se rapprocher de la cible. Ceci résulte non seulement des progrès méthodologiques réalisés dans les études, mais également du fait qu’un certain nombre de pays se sont désormais mis d’accord sur les abaissements tarifaires dans le cadre des APE (ou des accords intérimaires), permettant aux spécialistes des modèles économiques de fonder leurs estimations sur des accords réels, plutôt que sur des hypothèses.

Quelle est par conséquent la sévérité de la perte de recettes à laquelle les pays ACP doivent s’attendre à être confrontés? En réalité, il semble que si pour certains pays, les conséquences fiscales d’un APE ne sont pas très significatives, pour d’autres, celles-ci peuvent s’avérer être une cause majeure de préoccupation, soit en raison de leur impact économique, soit en raison de la sensibilité politique de la question ou des contraintes de capacité, y compris de capacités institutionnelles. Plus fondamentalement, la capacité et la volonté des pays à entreprendre des réformes fiscales, ainsi que le soutien dont ils bénéficient pour ce faire, peuvent jouer un rôle beaucoup plus crucial dans la garantie de la stabilité budgétaire.

C’est sur cette toile de fond que nous avons demandé à des experts (i) de mettre en évidence les stratégies qui permettraient aux gouvernements africains d’améliorer la mobilisation de ressources nationales, ainsi que de souligner le rôle que la communauté internationale devrait jouer à cet égard, et (ii) d’évaluer les potentielles implications budgétaires des APE.

Nous espérons que ce numéro spécial contribuera à stimuler le débat sur ces deux importantes questions que nous continuerons à couvrir dans les pages d’Éclairage.[1]

[1] ECDPM travaille actuellement sur ces questions et continuera de stimuler un dialogue informel sur ces thèmes. Vos commentaires, conseils et suggestions sont les bienvenus. Vous pouvez les adresser à San Bilal sur : sb@ecdpm.org

Á sa suite de l’adoption du document ‘Europe 2020′ par la Commission européenne en mars de cette année, la Commission a désormais lancé une large consultation publique sur l’orientation future de la politique commerciale. La consultation est destinée à recueillir, au sein de l’UE et dans les pays tiers, les points de vue des parties prenantes pertinentes sur la logique, la portée et les objectifs stratégiques d’une future politique commerciale européenne. Un ‘document de synthèse’ a été préparé afin de préparer le terrain en vue de cette initiative de consultation. La Commission compte exposer sa politique durant l’automne 2010, en expliquant comment la politique commerciale peut aider à la réalisation des objectifs de la Stratégie ‘Europe 2020′. La consultation sera menée du 2 juin  au 28 juillet 2010. Pour des renseignements complémentaires, voir :

trade.ec.europa.eu/doclib/html/146220.htm

Les ambassadeurs ACP évaluent l’impact potentiel du Traité de Lisbonne sur les relations ACP-UE

Le  27 mai dernier, le Secrétariat ACP a organisé, conjointement avec ECDPM, un atelier de travail pour débattre des incidences du Traité de Lisbonne sur les politiques de commerce et de développement de l’UE, y compris les implications de celui-ci pour les Accords de partenariat économique. Le Secrétaire général du groupe ACP et le Président du Comité des Ambassadeurs ont non seulement fait part des préoccupations du groupe concernant l’impact du Traité sur le partenariat de développement à long terme avec l’UE, mais ont également évoqué le souhait du groupe de voir le Traité renforcer les piliers -clé du partenariat ACP-UE. Ils ont également mis l’accent sur le fait qu’il était essentiel de rester ouvert d’esprit quant à l’évolution de l’environnement de la politique globale, ainsi que sur le point de savoir si la raison d’être du groupement ACP était toujours pertinente au regard de ses perspectives de long terme.

Pour des renseignements complémentaires, rendez-vous sur le site web d’ECDPM: http://www.ecdpm.org/

Le G-20 convient de s’attaquer aux déficits

Les dirigeants des plus grandes économies du monde se sont mis d’accord sur un calendrier de réduction de leurs déficits budgétaires et de leurs niveaux d’endettement, ainsi que sur des plans de nouvelles réglementations visant à permettre aux banques de résister aux crises financières sévères. Lors d’un sommet tenu à Toronto au cours du weekend du 26-27 juin, le Groupe des 20 principaux pays industrialisés et pays en développement ont déclaré que la consolidation de la reprise économique, encore fragile, supposait que les gouvernements  arrivent à trouver un équilibre approprié entre relance budgétaire et restauration de la santé des finances publiques dégradées. Le G-20 s’est également engagé à éviter de mettre en place des politiques protectionnistes spécifiques. « Nous renouvelons pour une période de trois ans, jusqu’à la fin de 2013, notre engagement de nous abstenir de hausser les barrières à l’investissement ou au commerce de biens et de services et d’en ériger de nouvelles, d’imposer de nouvelles restrictions à l’exportation ou de mettre en vigueur des mesures de stimulation des exportations qui vont à l’encontre des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC); si de telles mesures surgissaient, nous nous engageons à rectifier le tir » énonce la déclaration, qui se fait l’écho d’un engagement pris lors du sommet de l’automne passé à Pittsburgh.

Pour des renseignements complémentaires, voir : “G-20 Compromise on Deficit Reduction, But Spectre of Mercantilism Looms“, Bridges Weekly Trade News Digest, Volume 14, numéro 24: http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/79230/

Les prix des produits alimentaires continuent d’augmenter

Selon l’Organisation des Nations-Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et l’Organisation de coopération et développement économiques (OCDE), la croissance de la production agricole globale devrait ralentir au cours de la décennie à venir, alors que la production du Brésil, de la Chine, de la Russie et de l’Ukraine est susceptible d’enregistrer des hausses. La hausse des prix des produits alimentaires et la volatilité du marché restent toutefois une source de préoccupation pour la sécurité alimentaire, selon les Perspectives Agricoles 2010-2019 de l’OCDE et de la FAO. Selon le Secrétaire général de l’OCDE, Angel Gurría, le rapport de cette année est « prudemment plus positif » que ceux des dernières années. Il a toutefois averti les gouvernements qu’au vu de la probabilité de chocs futurs sur le marché, mettre en œuvre des politiques visant à aider les agriculteurs à se préparer en vue de telles situations était nécessaire. Toutefois, à moins qu’il y ait des chocs sur le marché, le ralentissement attendu du taux de croissance des rendements agricoles est peu susceptible d’empêcher le monde d’atteindre la cible d’une hausse de 70% de la production agricole. Ce chiffre de 70% est celui que les experts considèrent comme nécessaire, à l’horizon 2050, compte tenu de la croissance démographique prévue.

Pour des renseignements complémentaires, voir :

http://www.agri-outlook.org/document/20/0,3343,en_36774715_36775671_45447124_1_1_1_1,00.html

Un rapport de l’UE prévoit des pénuries pour 14 minéraux cruciaux

Les matières premières constituent une partie essentielle des produits de haute technologie et des produits de consommation courante tels que les téléphones cellulaires. Toutefois, selon le rapport d’un groupe d’experts présidé par la Commission européenne, leur disponibilité est de plus en plus soumise à des pressions. Dans ce tout premier aperçu de la situation de l’accès aux matières premières au sein dans l’UE, les experts ont identifié 14 matières premières comme étant « critiques » sur les 41 minéraux et métaux analysés. La demande croissante de matières premières est tirée par la croissance des pays en développement et l’émergence de nouvelles technologies. La liste a été établie en étroite collaboration avec les États membres et les parties prenantes dans le cadre de l’Initiative “Matières premières” lancé en 2008 par l’UE. Les résultats du rapport seront utilisés pour la rédaction d’une communication sur les stratégies visant à garantir l’accès aux matières premières - communication qui devrait être publiée au cours de l’automne.

Pour des renseignements complémentaires, voir :  http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/263&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

L’aide étrangère est généralement assortie de conditions, souvent de conditions politiques, sans parler des restrictions visant le choix des fournisseurs qui accompagnent “l’aide liée”. L’aide a aussi tendance à être pro-cyclique et volatile.[ii] L’investissement direct étranger se dirige généralement vers les secteurs et les projets répondant aux  intérêts commerciaux des investisseurs étrangers - par exemple, l’extraction des ressources naturelles. En outre, les gouvernements fortement tributaires de l’aide étrangère, ou du partage des bénéfices avec les investisseurs étrangers, sont moins portés à augmenter les impôts et ont moins de raison de prêter attention aux demandes des citoyens contribuables.

C’est en Afrique subsaharienne (ASS) que se trouvent les défis les plus considérables en matière de MRN: les taux d’épargne sont faibles, la dépendance vis-à-vis de l’aide étrangère est chroniquement élevée, et la capacité institutionnelle à mobiliser les ressources intérieures est faible. Au vu de ces défis, l’institut Nord-Sud a récemment étudié les possibilités d’amélioration de la MRN en Afrique subsaharienne à la lumière de cinq pays:  le Burundi, le Cameroun, l’Éthiopie, la Tanzanie et l’Ouganda.[iii] Ces cinq pays présentent un éventail de situations variées au sein de l’ASS: le Burundi est un pays post-conflit; le Cameroun souffre de la baisse de ses revenus pétroliers; l’Éthiopie effectue la transition d’une économie planifiée vers une économie de marché; et la Tanzanie et l’Ouganda ont tous deux un historique plus long de réforme et de revenus issus des ressources naturelles (minerais et pétrole) qui sont appelés à jouer un rôle de plus en plus important.

Vers le renforcement de la mobilisation des ressources

La plupart des pays à faible revenu sont largement tributaires de la taxation des échanges extérieurs pour leurs revenus, en grande partie parce que les recettes issues de cette imposition est la plus facile à percevoir. Un tiers environ des recettes fiscales non liées aux ressources naturelles en ASS provient de la taxation des échanges; ce chiffre est néanmoins en baisse (de plus de 6% du PNB régional au début des années 80 à 4 % pour les années 2000). Suivant la tendance mondiale, les droits de douane moyens de la région subsaharienne ont diminué, passant de plus de 20% dans les années 80 à 13% en 2005.

La part des taxes sur les échanges extérieurs dans le total des recettes fiscales pour les cinq pays étudiés est en baisse. Bien qu’en général le ratio taxes/PIB ait augmenté, il reste bien en dessous de la moyenne subsaharienne aux alentours de 18%. Le ratio des pays riches en ressources naturelles est nettement plus élevé, s’élevant à environ 25%. La fiscalité liée aux ressources naturelles représente la plus grande partie de l’augmentation de la mobilisation des recettes internes dans la région (1980-2005).

Dans la plupart des pays africains les lois fiscales sont complexes et les règles fiscales incompréhensibles, même pour les contribuables les mieux instruits. Dans de nombreux codes fiscaux, il existe une quantité d’exonérations et de dérogations qui représentent un cout d’opportunité et un manque à gagner considérables. Ces exemptions compliquent les systèmes fiscaux et ouvrent la porte à l’emprise politique. Celles-ci sont trop souvent considérées comme peu coûteuses parce que les coûts d’opportunité ne sont pas pris en compte et qu’elles sont accordées de façon ad hoc. Une fois en place, ces dérogations ont un effet cliquet et sont difficiles à supprimer. Bien qu’il y ait peu de preuves que les dérogations fiscales aient un effet sur les décisions d’investissement, le nombre de pays d’Afrique subsaharienne offrant des exonérations fiscales temporaires, des taux d’imposition réduits pour les sociétés, et des “zones franches” a augmenté considérablement entre 1980 et 2005.

La prévalence des exemptions fiscales amoindrit de manière significative les revenus douaniers. En 2006/07 en Tanzanie, les exemptions sur les taxes à l’importation représentaient 32% des recettes douanières totales. En 2006 au Burundi, 60% des importations étaient exonérées partiellement ou en totalité de droits ou taxes se traduisant par une perte égale à 65,5% des revenus douaniers. En Éthiopie en 2007, les dérogations douanières représentaient 4,5% du PIB.

Sachant que la taxation des échanges extérieurs pèse lourd dans les recettes fiscales de la plupart des pays d’Afrique, la libéralisation commerciale et les mesures de réduction des droits de douane visant à encourager une plus grande ouverture  économique doivent être graduelles, progressives, et coordonnées avec d’autres réformes visant à remplacer les revenus perdus. Les bailleurs et fournisseurs de l’aide ont un rôle à jouer à cet égard en forçant leurs négociateurs en charge des questions commerciales à adopter une approche plus globale et inclusive de la libéralisation des échanges dans les pays à faible revenu. À l’heure actuelle, cela ne se produit pas assez souvent. Par exemple, au Cameroun, l’Accord de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne réduira les recettes douanières de 70% soit 149 millions de dollars (représentant  0,8% du PIB de 2006). Afin de ne pas mettre en danger la base de revenus du pays, la réduction des droits de douane devrait être accompagnée par une mobilisation de recettes compensatrices (TVA ou impôt sur le revenu).

En général, les systèmes fiscaux des pays d’Afrique subsaharienne ont besoin d’élargir leur assiette fiscale ainsi que d’améliorer le respect et la mise en application des règles fiscales. Ils présentent généralement des taux d’imposition très élevés s’appliquant à un nombre limité de contribuables aisés, ce qui constitue une incitation à la fraude et à l’évasion fiscale qui sont largement répandues. Des taux d’imposition plus bas pour les riches contribuables accompagnés d’une introduction progressive de l’impôt sur le revenu pour les contribuables moins riches ont plus de chances d’accroître les revenus et de favoriser l’émergence d’une culture fiscale plus saine sur le long terme.

Les taxes sur la valeur ajoutée ou sur la vente sont relativement nouvelles dans beaucoup de pays en développement et sont susceptibles de voir leur assiette élargie et de générer ainsi des recettes plus importantes dans le futur.  Il est cependant possible de considérer l’introduction d’autres impôts qui brillent par leur absence dans les pays en développement. À mesure que des pays s’urbanisent par exemple, il devient possible de lever des impôts sur les propriétés urbaines détenues en propre ou qui génèrent des revenus locatifs. La perception d’impôts fonciers permettrait d’aider les autorités municipales et urbaines à fournir ou maintenir les infrastructures et d’autres services, y compris en matière de transports. Les études menées en Tanzanie ainsi que dans d’autres pays ont montré à plusieurs reprises que les citoyens, y compris les citoyens modestes, sont prêts à payer des impôts quand ils en voient le retour. Des impôts fonciers à l’échelle municipale peuvent permettre d’enclencher le cercle vertueux entre mobilisation accrue de ressources et dépenses plus responsables, vitales pour le développement d’une culture fiscale chez les contribuables.

L’impôt sur la propriété existe dans certains pays, sur le principe, mais celui-ci n’est pas collecté dans les faits. Par exemple, l’évaluation foncière annuelle dans les zones urbaines du Cameroun est de 0,1% de la valeur de la propriété, mais il existe peu d’efforts concertés de la part des agents du fisc pour percevoir cet impôt ou les taxes sur les rentes. De la même manière, la taxe foncière pourrait être renforcée en Tanzanie et devrait être introduite en Ouganda.

La réforme des systèmes fiscaux et administrations fiscales

Comme déjà mentionné, la législation et les règles fiscales sont excessivement compliquées dans beaucoup de pays d’Afrique. Cela encourage non seulement l’évasion fiscale, mais autorise aussi beaucoup trop de latitude à la discrétion des agents du fisc et des contribuables, favorisant ainsi la corruption. En Ouganda par exemple, 43% des entreprises paient des pots de vin aux agents du fisc. Rien que pour cette raison les systèmes fiscaux ont besoin d’être simplifiés et rendus plus transparents.

Au-delà de la simplification et de la rationalisation des systèmes fiscaux, la capacité et l’intégrité des administrations fiscales sont essentielles pour améliorer la mobilisation des recettes. Cela signifie qu’il faut augmenter la compétence des autorités fiscales et de leurs agents et extirper la corruption. Cette nécessité a déjà été reconnue dans les pays étudiés. Par exemple, le renforcement de la capacité de l’autorité fiscale est une composante centrale du programme de réforme du secteur public en Éthiopie. Au Cameroun, des réformes administratives ont été introduites en 2004 et la Commission de réforme fiscale de 2007 a fait des recommandations similaires.

Il y a cependant une impression de ‘déjà vu’ - des réformes similaires ont été introduites par le passé et n’ont pas réussi à résoudre certains problèmes fondamentaux sous-jacents. Par exemple, il y a eu une série de réformes en Ouganda entre 1991 et 2007, mais les autorités fiscales conservent de vastes pouvoirs discrétionnaires, dont ils abusent parfois, et l’évasion fiscale demeure largement répandue. De la même manière, le gouvernement tanzanien a mis en place des réformes destinées à renforcer l’administration fiscale mais d’importantes lacunes subsistent et la corruption est rampante.

L’ « appropriation » et la prise de contrôle par les africains en matière de MRN et le rôle des bailleurs

La crise économique et financière mondiale  de 2008-09 a amené les dirigeants africains dans l’ensemble  du continent à revoir leurs stratégies économiques et leur vulnérabilité aux chocs extérieurs. La crise a érodé les budgets d’aide des bailleurs de fonds, les rapatriements de fonds des travailleurs émigrés, et les recettes d’exportation en raison de la récession en Europe et en Amérique du Nord. Il est d’ores et déjà évident que les donneurs de l’OCDE risque de manquer aux engagements pris lors du sommet du G-8 de Gleneagles en 2005. Seulement 11 milliards de dollars sur les 25 milliards de dollars d’aide supplémentaire promis pour l’Afrique d’ici 2010 se concrétiseront.

Les pays africains sont déjà passés par là - pendant les périodes de prospérité, les donneurs font des promesses qu’ils ne peuvent pas tenir par la suite, et les prévisions optimistes quant au développement des échanges et des flux d’investissement en provenance de l’étranger sont revues fortement à la baisse en période de récession. La crise financière actuelle a une fois de plus souligné la vulnérabilité de l’ASS aux chocs extérieurs. Cette fois-ci cependant, les ministres africains des finances et les gouverneurs des banques centrales ont clairement reconnu l’importance cruciale et l’opportunité du renforcement de la MRN lors de leur rencontre de janvier 2009 à Pretoria.

À la suite de cela a été lancé officiellement en novembre 2009 le Forum sur l’administration fiscale en Afrique (African Tax Administration Forum), rassemblant            25 administrations fiscales africaines partageant la conviction qu’une “administration fiscale efficace et effective est essentielle pour la construction d’États compétents en la matière”[iv].  Le Forum offrira un soutien entre pairs pour le développement de la capacité et de l’intégrité des autorités fiscales des pays d’Afrique.

Aussi approprié soit-il que les Africains jouent un rôle de premier plan, les bailleurs peuvent également aider. Pour commencer, ils peuvent adopter des politiques davantage cohérentes vis-à-vis des pays en développement. Ils peuvent notamment améliorer la cohérence de leurs politiques hors aide avec leurs politiques d’aide. La nécessité de ralentir et de synchroniser la libéralisation des échanges et la réduction des droits de douane dans les pays africains en fonction de leur capacité à remplacer et compenser les revenus perdus de manière durable a aussi été mentionnée. Les pays africains ont également besoin de réexaminer les incitations fiscales offertes aux investisseurs étrangers dans le cadre de leurs efforts visant à créer un environnement favorable pour les entreprises. Ces mesures incitatives se traduisent fréquemment par des pertes fiscales énormes et non nécessaires. Une meilleure coordination des mesures d’incitation à l’investissement est indispensable, notamment dans le contexte de l’intégration commerciale régionale en cours, comme par exemple au sein de la Communauté de l’Afrique de l’est (CAE), afin d’éviter que les pays ne minent leurs efforts respectifs. Si les pays donateurs avaient une approche cohérente de l’aide au développement, leurs politiques en matière d’aide, de commerce extérieur et d’investissement seraient coordonnées afin de faciliter le renforcement des capacités et l’autonomie de leurs partenaires en voie de développement.

Les bailleurs peuvent également soutenir les autorités fiscales africaines dans leurs efforts de renforcement des capacités. À l’heure actuelle la coopération technique destinée à la “gestion financière du secteur public” dans la région subsaharienne ne représente que 2% du total de la coopération technique. Au cours de notre étude, nous n’avons identifié aucune corrélation (dans un  sens ou dans l’autre) entre les niveaux d’aide et mobilisation fiscale. Cela laisse à penser qu’il y a encore beaucoup de progrès à faire en ce qui concerne le renforcement des capacités dans le domaine fiscal. Les bailleurs peuvent fournir une assistance à la fois matérielle (systèmes informatiques) et intellectuelle (soutien organisationnel, formation et assistance techniques et assistance juridique pour rendre la législation et les codes fiscaux plus accessibles et renforcer la mobilisation des revenus). De façon plus importante encore, ils peuvent contribuer au renforcement de la capacité des communautés en charge de la politique intérieure travaillant sur les questions de fiscalité. Améliorer l’éducation des contribuables est une nécessité vitale  pour susciter des discussions et des négociations informées autour des questions fiscales, qui se situent au cœur de la gouvernance démocratique.

Bien qu’elles soient susceptibles d’apporter une contribution significative au développement, l’aide extérieure, le commerce ou les opportunités d’investissement ne permettront pas à eux seuls d’atteindre une croissance durable et équitable et de réduire la pauvreté en Afrique subsaharienne. En matière de développement, la marche vers le succès dépend essentiellement des efforts des pays en développement eux-mêmes - et donc en fin de compte de l’amélioration de leur capacité à mobiliser leurs propres ressources humaines et financières.

Auteurs: Roy Culpeper est président, et Aniket Bhushan chercheur, à l’Institut Nord-Sud d’Ottawa au Canada. Cet article est basé sur un projet de recherche consacré à la mobilisation des ressources nationales en Afrique subsaharienne. Des informations supplémentaires concernant ce  travail sont disponibles à l’adresse suivante: http://www.nsi-ins.ca/english/research/progress/58.asp

Notes

[i] Les auteurs tiennent à souligner les contributions de l’équipe en charge du projet MRN pour les cinq pays étudiés: Tsegabirhan Giorgis Abay (Éthiopie); Astere Girukwigomba (Burundi); Sunday Khan (Cameroun); John Matovu (Ouganda); et Nehemiah Osoro (Tanzanie). Les auteurs remercient Yiagadeesen Samy pour ses précieux commentaires.

[ii] L’aide apparaît quatre fois plus volatile que les ressources intérieures, et la volatilité de l’aide est plus importante dans les pays qui en dépendent le plus.

[iii] Nous souhaitons remercier les sponsors et partenaires suivants pour le soutien apporté à ce projet: la Banque Africaine de Développement(BAFD), le African Economic Research Consortium (AERC), l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI), le Ministère du développement international du Royaume-Uni (Department for International Development ou DfID) et le Centre de recherches pour le développement international (Canada).

[iv] Pour plus d’informations concernant le lancement du forum et les communiqués visitez: http://www.oecd.org/document/55/0,3343,en_2649_33749_44109943_1_1_1_37427,00.html

Sélection bibliographique

Bulíř, Aleš, A. Javier Hamann. Volatility of Development Aid: From the Frying Pan into the Fire? World Development, (Volatilité de l’aide au développement: le remède est-il pire que le mal? ) 36 (10), octobre 2008.

Culpeper, Roy, et Aniket Bhushan. “Reorienting Development Finance through Enhanced Domestic Resource Mobilization in Developing Countries.” (Réorienter le financement du développement via la mobilisation des ressources nationales dans les pays en développement.) Rapport canadien sur le développement, 2009.

Culpeper, Roy, et Aniket Bhushan. ” Domestic Resource Mobilization - A Neglected Factor in Development Strategy ” (La mobilisation des ressources nationales - Un facteur négligé dans les stratégies de développement) Project Backgrounder, avril 2008. (Disponible en ligne sur: http://www.nsi-ins.ca/english/pdf/NSI%20Background%20paper%20DRM%20SSA%20project%20%5B2008%20%5D.pdf ).

Eifert, B. et  A. Gelb, A. “Coping with Aid Volatility.” (Faire face à la volatilité de l’aide) Finance and  Development, 42 (3), 2005.

Keen, Michael, et Mario Mansour. “Revenue Mobilization in Sub-Saharan Africa: Challenges from Globalization.” (La mobilisation des revenus en Afrique subsaharienne: les défis de la mondialisation) International Monetary Fund Working Paper, FMI,  WP/09/157, juillet 2009.

Le, Tuan Minh, Blanca Moreno-Dodson, et  Jeep Rojchaichaninthorn. “Expanding Taxable Capacity and Reaching Revenue Potential: Cross-Country Analysis - Policy Research Working Paper 4559.” (Élargir l’assiette fiscale et maximiser le potentiel de revenus: analyse croisée) La Banque mondiale, mars 2008.

Moore, Mick. “How Does Taxation Affect the Quality of Governance?” (Quel est l’impact de l’imposition sur la qualité de la gouvernance?) IDS Working Paper 280, Institute of Development Studies, avril 2007.

De nombreuses études ont tenté de mesurer les pertes potentielles de recettes fiscales dérivant des APE. Cependant, parce que ces études ont été réalisées avant la fin des négociations des APE, leurs auteurs ont dû faire des hypothèses quant aux modalités-clé de ces accords telles que la liste des produits non soumis au démentèlement tarifaire. De plus, ces études ont souvent négligé la période de transition et ne pouvaient donc pas donner d’indications sur le profil temporel des pertes de recettes fiscales - paramètre crucial pour la conception de politiques visant à répondre à ce défi. Dans ce contexte, il n’est pas surprenant que les  estimations des pertes potentielles de recettes fiscales pour un pays ACP donné varient considérablement d’une étude à une autre.

Par conséquent, il convient à présent d’estimer les potentielles pertes de recettes fiscales en utilisant les réductions tarifaires réellement convenues par les parties. La présente analyse se concentre sur l’étude de six pays d’Afrique sub-saharienne: le Burundi, la Côte d’Ivoire, le Ghana, Madagascar, le Rwanda et la Tanzanie.

Les pertes directes de recettes fiscales varient considérablement d’un pays à un autre

L’impact fiscal des APE varie selon les pays. A la fin de la période de transition, les recettes en provenance des droits de douane pourraient être moins élevées, s’élevant environ à 8 % au Rwanda et en Tanzanie, 16% au Burundi, 21 % à Madagascar et jusqu’à 28 % au Ghana. La gravité du choc fiscal dérivant de ces pertes dépend de la part (et de l’importance) des droits de douane dans l’ensemble des recettes publiques. L’impact fiscal de l’APE semble important pour Madagascar où les taxes sur le commerce extérieur comptent pour la moitié des recettes totales du gouvernement. Celui-ci semble en revanche être plus limité pour la Tanzanie où les taxes sur le commerce exterieur ne représentent que 10 % des recettes totales du gouvernement.

Estimer les pertes fiscales potentielles sur la base des revenus douaniers est fréquent dans la littérature. Toutefois, cette méthode tend à sous-estimer l’impact budgétaire réel car elle ignore les conséquences de la réduction tarifaire sur les recettes provenant des autres taxes. Les droits de douane font généralement partie de l’assiette fiscale des droits d’accises et des taxes sur la valeur ajoutée (TVA) prélevées sur les marchandises importées. Une réduction tarifaire réduit par conséquent également la valeur de ces revenus. Deuxièmement, cette méthode ignore le fait que les pays ACP octroient déjà des préférences tarifaires à leurs partenaires dans le cadre d’accords commerciaux préférentiels, ainsi qu’aux investisseurs étrangers et aux entreprises situées dans les « Zones Economiques Spéciales ».

Par conséquent, une estimation plus précise des pertes fiscales devraient considérer les importations taxables plutôt que les importations totales. Cela nécessite des données commerciales détaillées qui n’étaient disponibles que pour Madagascar. Lorsque l’on considère les importations taxables, la perte potentielle des recettes douanières passe de 21 % à 30 %. Si l’on tient compte des retombées des réductions tarifaires pour les autres taxes, cela signifie que les recettes totales du gouvernement malgache pourraient diminuer de 5 % à la fin de la période de transition. Cette perte pourrait avoir des répercussions importantes parce que Madagascar souffre d’une des insuffisances de recettes les plus importances du monde (le rapport taxes/PIB n’étant que de 10 %).[3]

Le détournement de commerce : source indirecte de perte de revenus

Bien que plus précise, cette estimation corrigée de l’impact de l’APE sur les recettes fiscales malgaches sous-estime encore l’ampleur du choc fiscal parce que celle-ci ne prend pas en considération les pertes de revenus dues aux effets de détournement de commerce. La suppression des droits de douane sur les marchandises importées de l’UE seulement (et non sur l’ensemble des importations de l’UE et du reste du monde) encouragera les consommateurs (aussi bien les ménages que les entreprises qui utilisent ces importations comme intrants) à importer de l’UE ce qu’ils importaient précédemment des pays non-UE. En effet, en raison de la préférence tarifaire, une partie des produits de l’UE en franchise de droits apparaîtra meilleur marché comparé aux marchandises taxées et importées du reste du monde. En d’autres termes, l’APE donnera aux marchandises de l’UE un avantage-prix comparé aux biens non-UE. Par suite, les marchandises de l’UE en franchise de droits de douane remplaceront d’autres importations taxées, ce qui conduira à une perte de revenus supplémentaire pour les gouvernements des pays ACP.

Estimer l’ampleur de cette perte secondaire de revenus n’est pas chose aisée car cette perte dépend de nombreux facteurs tels que : la volonté des consommateurs des pays ACP à changer de sources d’importations, la capacité des entreprises de l’UE à répondre à la demande supplémentaire, la réaction des fournisseurs/exportateurs habituels (qui peuvent choisir de diminuer leurs prix pour rester compétitif), et le comportement stratégique des exportateurs de l’UE (en effet, si certains peuvent choisir de répercuter sur leurs clients et faire profiter ceux-ci des réductions tarifaires, d’autres peuvent choisir de garder leurs prix de vente au détail inchangés, augmentant ainsi leurs profits).

Une chose est sûre cependant : plus l’écart entre les droits NPF (Nation la plus favorisée) et les droits de douane finaux perçus sur les marchandises en provenance de l’UE est grand, plus le détournement de commerce et par suite la perte de recettes fiscales seront importants. Dans de nombreux pays ACP, cet écart sera grand car, en dépit de la libéralisation commerciale récente, les droits NPF dans les pays de la zone restent élevés. Dans tous les pays d’Afrique sub-saharienne qui ont été pris en compte dans cet article, ces droits de douane sont superieurs à 12 % en moyenne.

Plutôt que de tenter d’estimer l’impact fiscal de l’effet de détournement de commerce - un exercice qui serait tributaire de nombreuses hypothèses concernant le comportement des différents acteurs - il semble préférable d’évaluer l’étendue potentielle du détournement de commerce. Encore une fois, le choix des produits exclus de la libéralisation détermine en grande partie l’ampleur de l’impact fiscal que l’on peut attendre. Dans le cas de Madagascar, 13 % des lignes tarifaires ont été exclues des réductions tarifaires. Ces lignes représentent 38 % des importations taxables totales. Ainsi, le détournement de commerce pourrait affecter 62 % des importations taxables du pays. Toutefois, l’effet de détournement de commerce réel est suceptible d’etre plus limité puisque pour de nombreuses lignes, l’UE et d’autres pays bénéficient (en raison d’accords commerciaux préférentiels) d’un accès en franchise de droits pour leurs exportations. Si l’on tient compte de ce fait, le détournement de commerce pourrait affecter 49 % des importations taxables de Madagascar. Ce pourcentage est considérable, bien qu’il soit impossible de prédire ex ante l’importance du détournement  de commerce sur ces importations.

L’impact fiscal est dans la plupart des cas considérablement retardé

Les estimations présentées jusqu’à présent se sont focalisées sur les pertes totales, c’est à dire quand toutes les réductions tarifaires seront mises en œuvre (fin de période de libéralisation). En réalité, le choc sera progressif : les réductions tarifaires seront en effet progressivement mises en place sur une longue période de transition allant de 10 ans pour la plupart des pays d’Afrique australe du groupe ACP, à 26 ans pour les membres de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) et des Caraïbes. De plus, il n’y aura pas de choc fiscal sur le court terme pour deux raisons :

• Premièrement, pour la plupart des pays ACP, il n’y aura pas de démentèlement tarifaire avant plusieurs années. Les réductions tarifaires ne commenceront qu’en 2013 au Ghana et à Madagascar, et en 2015 pour les membres de la CAE. Cependant, la Côte d’Ivoire a accepté de commencer à éliminer certains de ses droits de douane dès 2009 (bien qu’elle ne l’ait pas encore fait).

• Deuxièmement, les pays africains du groupe ACP qui ont été pris en compte dans cet article ont choisi de commencer à éliminer les droits de douane en commençant par ceux présentant les taux les plus bas (La Côte d’Ivoire est à nouveau une exception).

Cette structure de libéralisation limite le risque de distorsion des échanges à court terme et atténue le choc de l’ajustement (y compris le coût de l’ajustement fiscal).

Conclusion : Comment surmonter le défi fiscal

Les estimations présentées dans cet article montrent que l’impact fiscal des APE diffère sensiblement d’un pays à un autre, mais qu’il peut être important surtout lorsqu’on prend en compte l’impact potentiel du détournement de commerce. Cependant, les longues périodes de transition prévues pour la libéralisation signifient que dans la plupart des cas, le choc fiscal sera retardé et progressif.
Il y a donc suffisamment de temps pour mettre en œuvre politiques et réformes permettant d’atténuer l’impact fiscal des APE. Les pays ACP devraient saisir l’occasion de la période de transition pour réduire leurs droits de douane NPF. Cela permettrait de réduire le coût du détournement de commerce en termes de bien-etre et de simplifier les régimes douaniers souvent complexes. Les pertes de revenus supplémentaires pourraient être compensées par un rééquilibrage du régime fiscal, d’une fiscalité de porte vers une fiscalité intérieure. L’expérience montre qu’il est peu probable qu’une telle réforme permette aux gouvernements d’amortir complètement la perte des recettes résultant du démentèlement dans le cadre des APE. Néanmoins, cette réforme a une valeur en soi puisque les taxes intérieures ont moins d’effets de distorsion que les taxes sur le commerce exterieur. En outre, cette réforme semble être importante pour garantir un appui budgétaire en provenance de l’UE. En effet, dans sa stratégie d’Aide pour le Commerce de 2007, l’UE s’est engagée à « contribuer à l’absorption de l’impact fiscal net qui résultera de la libéralisation tarifaire dans le cadre des APE en pleine complémentarité avec les réformes fiscales. » [4]

Auteur: Jean-Jacques Hallaert est économiste au sein du Groupe d’Economie Mondiale de SciencesPo. (GEM). L’article résume les principales conclusions du document de recherche intitulé (Economic Partnership Agreements : Tariff Cuts, Revenue Losses and Trade diversion in sub-Saharan Africa) « Accords de Partenariat Economique: Réductions Tarifaires, Pertes de Revenus et Détournement de commerce en Afrique Subsaharienne »), publié dans le “Journal of World Trade” de Février 2010 (vol. 44, no. 1, pp. 223-250). L’article complet est disponible à l’adresse suivante :

http://www.kluwerlawonline.com/toc.php?area=Journals&mode=bypub&level=6&values=Journals%7E%7EJournal+of+World+Trade%7EVolume+44+%282010%29%7EIssue+1.

[1] Trente-cinq des soixante-quinze pays ACP ont paraphé un accord intérimaire qui comprend un calendrier des réductions tarifaires que ces pays vont mettre en œuvre. Seuls les pays des Caraïbes sont parvenus à un accord  incluant la liste complète des sujets qui ont vocation a être couverts dans le cadre des APE. À la mi-2009, la République Dominicaine a été le seul pays à avoir ratifié son APE.

[2] Ce ratio peut atteindre jusqu’à 97,5 % dans le cas des Seychelles.

[3] Néanmoins, la réforme fiscale interne qui a été mise en œuvre en 2008 suite à une assistance technique du FMI, pourrait contribuer à atténuer le choc fiscal de l’APE en réduisant la dépendance aux taxes sur le commerce extérieur.
[4] La « Stratégie de l’UE en faveur de l’aide pour le commerce: Renforcement du soutien
de l’UE concernant les besoins liés au commerce dans les pays en développement» est disponible à l’adresse suivante : http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st14/st14470.fr07.pdf.

En ce qui concerne l’évaluation globale des effets budgétaires des APE, la situation demeure relativement floue malgré un nombre croissant d’études  sur le sujet que ce soit à l’échelle nationale ou régionale. En effet, ces études utilisent bien souvent des méthodologies, données et hypothèses différentes, ce qui contribue à fournir une image contrastée de la situation, bien qu’il soit également important de reconnaître que la comparaison entre/ et débats sur les différentes études représentent des pratiques saines, et qu’aucune prévision ne peut être parfaitement exacte compte tenu des incertitudes inhérentes à la réalisation d’un tel exercice. Dans l’ensemble, cependant, il semble y avoir eu une tendance générale à surestimer les pertes fiscales directes résultant d’un APE, du moins dans certaines études plus anciennes par comparaison à certaines analyses plus récentes. Ceci dit, la mise en œuvre d’un APE peut avoir des conséquences importantes sur les revenus publics des gouvernements concernés, voire même particulièrement sérieuses dans le cas de certains pays.

Au-delà des efforts des chercheurs visant à quantifier les pertes de recettes douanières susceptibles d’être engendrées par les APE, il n’y a eu à ce jour qu’étonnamment peu de discussions concernant les aspects politiques plus pratiques et la question de savoir comment surmonter l’impact fiscal de ces accords. En effet, si elles fournissent des estimations souvent chiffrées des effets de la libéralisation commerciale sur les revenus, la plupart des études restent silencieuses quant aux implications de ces effets, ignorant ainsi la question du nécessaire remplacement de la fiscalité de porte par d’autres alternatives au fur et à mesure de la mise en œuvre de l’APE. Pour certains pays, le remplacement des taxes douanières restantes risque de devenir une préoccupation urgente dans les prochaines années, notamment aux vues de  la libéralisation substantielle ayant déjà eu lieu au cours des dernières décennies.

Concernant les réponses et politiques qui s’avèreront nécessaires, celles-ci seront probablement en grande partie liées au contexte, et dépendront naturellement de l’ampleur des pertes prévues, mais aussi d’un grand nombre d’autres facteurs, tels que la structure fiscale existante, le dynamisme de l’économie et la taille de l’assiette fiscale, la capacité à lever des impôts  (ex. facilité à mettre en place de nouveaux impôts ou à renforcer la collecte des impôts existants…), voire même la possibilité d’abaisser le niveau des dépenses actuelles dans la mesure où les services gouvernementaux pourraient être fournis de manière plus efficace. Le débat devrait donc s’éloigner à la fois de la théorie et de la rhétorique et se tourner vers des actions plus concrètes visant à adresser les pertes de recettes potentielles. Dans cette démarche, toutes les parties prenantes, que ce soit les États, le secteur privé, les chercheurs ou les bailleurs, ont un rôle à jouer. Quelles sont les stratégies que les pays ACP et leurs partenaires peuvent adopter pour atténuer les effets négatifs de la libéralisation des échanges et tirer le meilleur parti des opportunités de réforme plus large ou de consolidation dans le domaine fiscal? Voici quelques considérations préliminaires, illustrées par les exemples de la Tanzanie et du Mozambique - considérations qui mettent en lumière les différences et similitudes au niveau national entre les différents pays ACP en matière d’impact fiscal des APE.

Le contexte de réforme: des perceptions et des attentes qui diffèrent

Sachant que les différents modèles d’évaluation et quantification des pertes fiscales liées aux APE ne peuvent fournir que des indications provisoires et non des prévisions exactes, il n’est peut-être pas si surprenant que les points de vue des Officiels sur le sujet aient aussi tendance à diverger entre les différents pays ACP ainsi qu’au sein d’un même pays. A certains endroits, l’opinion des Officiels et des parties prenantes, au niveau national, reflètent encore souvent les clivages et positions de longue date sur les conséquences générales des APE, avec d’un coté les “sceptiques” qui soulignent les effets potentiellement négatifs des APE sur les revenus et la compétitivité, et de l’autre les “optimistes” mettant davantage l’accent sur le processus de transition graduelle, ainsi que sur les opportunités qu’offrent ces accords dans une perspective dynamique. Ces divergences d’opinion s’explique cependant en partie par le fait que le contexte dans lequel s’inscrivent ces accords et les réformes qu’ils supposent varie considérablement d’un pays ACP à un autre, en fonction de facteurs tels que leur situation initiale, la dynamique de l’intégration régionale en cours, et les possibilités de réforme.  

L’exemple de la Tanzanie

En ce qui concerne les pertes fiscales liées à la mise en place des APE, les fonctionnaires tanzaniens, familiers avec les négociations, mettent en avant la part importante de revenus qui continue de provenir, non pas seulement des droits de douane, mais de l’ensemble des taxes prélevées sur les marchandises importées. 43% environ des recettes totales publiques proviennent actuellement de produits importés. La totalité de ces revenus n’est cependant pas menacée, car si une bonne partie des impôts perçus provient de taxes autres que les droits de douane, telles que la TVA ou les droits d’accise, qui sont aussi perçues sur les biens importés, ces taxes ne sont pas affectées par les exigences de libéralisation des APE, ou du moins pas directement. De plus, la flexibilité du calendrier de libéralisation des APE signifie que certains biens sont exclus de la libéralisation. Dans le cas de la Tanzanie, ceux-ci représentent environ 17% des importations, et comprennent des produits importants, des « gros poissons » en termes de génération de revenus, pour lesquels les droits de douane continueront de s’appliquer.

Cependant, réciproquement, il est important de comprendre qu’indirectement l’élimination des droits de douane ne se traduira pas seulement par une baisse des recettes douanières en tant que telles, mais aussi par une réduction de la base de calcul des autres taxes ad valorem prélevées sur les biens importés, et notamment de la TVA, qui sont généralement perçue sur la valeur du bien importé après application des droits de douane. En outre, la question de la TVA a été ces dernières années un sujet sensible dans le cadre des réformes en cours en Tanzanie. Afin de s’aligner sur les partenaires régionaux de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE), la Tanzanie a en effet récemment réduit le taux de TVA de 20% à 18%, diminuant d’autant plus les recettes fiscales.

Enfin, plus généralement, de nombreux Tanzaniens s’inquiètent des effets potentiellement négatifs que la libéralisation des échanges pourrait avoir sur l’économie et l’assiette fiscale dans son ensemble. Ils craignent que la concurrence accrue avec les fournisseurs de l’UE ne se traduise par l’effondrement de certaines industries nationales, et notamment de certaines entreprises payant beaucoup d’impôts, conduisant à une baisse des niveaux de collection de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur les personnes physiques, du fait de la baisse du taux d’emploi.

D’un point de vue politique, la situation est  délicate pour les gouvernements réticents, confrontés à la perspective de la libéralisation commerciale. En effet, alors que  les effets positifs des APE ne se feront sentir que progressivement, au fil du temps, les pertes de revenus potentielles sont, elles,  immédiatement apparentes. En effet, alors que les effets dynamiques (et potentiellement bénéfiques) des APE sont imprévisibles, les APE-sceptiques peuvent facilement mettre en avant les pertes de revenu potentielles par le simple calcul du manque à gagner en termes de droits de douane. Ainsi, compte tenu de ces bénéfices incertains sur le court terme, et aux vues des processus parallèles de libéralisation commerciale à l’échelle régionale et des crises mondiales (économique, alimentaire, énergétique, etc.), certains dirigeants politiques pourraient s’avérer réticents à s’engager dans un accord de grande envergure avec l’UE.

Un possible premier pas dans de tels cas pourrait consister en une évaluation plus approfondie de l’impact des APE, pays par pays, possiblement mandatée de façon conjointe, et visant non pas une quantification précise des pertes fiscales, mais plutôt une évaluation de la solidité (ou de la fragilité) de la base de revenus du pays, ou des coûts et avantages économiques globaux de ces accords.

Le contexte de réforme au Mozambique

Contrairement à leurs homologues tanzaniens, les Officiels du Mozambique ayant suivi les APE ont tendance à considérer que les conséquences de l’APE en termes de revenus pour leur pays sont relativement limitées, et ce, pour un certain nombre de raisons qui illustrent la diversité des différentes expériences des pays. En premier lieu, les responsables du Mozambique soulignent leur moindre dépendance vis-à-vis des recettes douanières au cours des dernières années - et le fait que, indépendamment des controverses entourant généralement tout APE, l’accord s’inscrit parfaitement dans le cadre de la poursuite de réformes économiques (y compris la libéralisation commerciale et tarifaire et les réformes dans le domaine fiscal), se traduisant par une moindre dépendance envers les droits de douane et une économie plus ouverte et plus libéralisée, ce qui constitue un élément essentiel de la politique de développement du gouvernement.

En second lieu, les Officiels indiquent que l’intégration régionale, en particulier dans le contexte de la SADC, aura une influence importante sur les recettes douanières des prochaines années, et ce, indépendamment à bien des égards de la libéralisation liée aux APE. La SADC (et principalement l’Afrique du Sud) est désormais le premier partenaire commercial du Mozambique, avec environ 40% des importations en provenance de la région - par comparaison, les importations en provenance de l’UE ne représentaient que 12% du total des importations en 2007, contre 15% en 2005.

Enfin, les responsables du Mozambique précisent que de nombreux produits actuellement en cours de libéralisation au titre des APE (notamment les biens d’équipement et les biens intermédiaires) pénètrent généralement au Mozambique dans le cadre d’exemptions douanières spéciales accordées aux projets d’aide ou de gros investissement. Par conséquent, bien que certains modèles théoriques pourraient être tentés d’indiquer, sur la base d’hypothèses faites quant au montant des droits de douane effectivement collectés, et sur des données ne reflétant pas les changements récemment intervenus dans la structure des échanges, que la perte de revenus liée aux APE est importante -  il est probable qu’en réalité ces pertes soient moins sévères. Même lorsque la libéralisation des importations de ces biens entraîne une perte de revenus, les Officiels affirment que, dans l’esprit de la stratégie générale de développement du Mozambique, la baisse des prix favorisée par la libéralisation est susceptible d’être davantage porteuse de développement que de concurrence négative.

Possibles stratégies visant à faire face aux pertes fiscales liées à la mise en œuvre des APE

Les solution identifiées jusqu’à présent pour tenter de surmonter les défis budgétaires crées par les APE comprennent celles qui ont été proposées dans le cadre même des négociations. Celles-ci consistent à lier étroitement les engagements de libéralisation pris dans le cadre des APE et l’obtention d’une aide financière compensatoire accompagnée d’un soutien pour le réformes fiscales, dans le cadre de l’initiative d’Aide au commerce. Cependant, au delà de ces premières possibles « solutions », il convient également d’accorder plus généralement une attention particulière aux mesures de réforme visant à accroître la capacité des pays ACP à prélever des taxes - mesures qui vont au delà de la question spécifique des APE et font partie d’un agenda plus large centré sur la problématique des réformes fiscales et de la mobilisation des ressources nationales. Les mesures dans ce domaine varient du renforcement des capacités administratives des administrations fiscales afin de cibler certaines catégories particulières de contribuables, à la lutte contre les problèmes fiscaux internationaux - tels que l’évasion fiscale par les multinationales et la fuite (illégale) de capitaux - à l’échelle bilatérale ou mondiale.

Ces différentes approches sont souvent complémentaires et comprennent les mesures suivantes:

• Mécanismes de financement pour une “indemnisation directe” des pertes fiscales nettes liées aux APE: il est intéressant de mentionner ici quelques précédents dans lesquels la CE a entrepris d’apporter un soutien direct pour une compensation partielle des pertes fiscales provoquées par la libéralisation des échanges, que ce soit dans le cadre des APE - comme en Afrique de l’ouest[ii], ou dans le cadre de la libéralisation des échanges à l’échelle régionale - comme en Afrique de l’est par le biais du Mécanisme d’Appui à l’Intégration Régionale (RISM).

• “Mesures d’accompagnement” des APE conduisant à des recettes fiscales plus élevées par le biais de la croissance économique: L’aide au commerce, dans le contexte de la mise en œuvre des APE et des ajustements que ces accords impliquent, sera essentielle pour permettre aux économies des pays ACP de récolter les bénéfices potentiels d’un APE, ce qui devrait conduire à une croissance économique plus forte et par suite, à une augmentation des recettes fiscales en proportion.

• Réforme fiscale élargie pour augmenter l’assiette fiscale et le respect des lois fiscales: les APE doivent aussi servir de catalyseurs pour initier ou renforcer des réformes plus larges dans les pays ACP, notamment dans le domaine fiscal, et plus particulièrement dans le cadre d’un agenda en plein essor qui vise à encourager la mobilisation des ressources nationales dans les pays ACP.[iii]

À l’avenir, l’un des principaux défis est la nécessité d’un leadership et d’un engagement politiques pour s’attaquer aux ajustements budgétaires relatifs aux APE et aux réformes fiscales plus larges, en tant que partie intégrante d’un programme de mobilisation des ressources nationales avec un soutien approprié sur le plan technique et en matière de développement.

[i] Cet article est basé sur la version préliminaire d’une analyse réalisée par le Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM) dans le cadre d’un projet financé par IrishAid sur le thème des ajustements budgétaires résultant des APE. L’étude finale, écrite par San Bilal, Dan Lui et Melissa Dalleau, sera publiée dans les semaines à venir. Commentaires et suggestions sont les bienvenu(e)s : contact: sb@ecdpm.org

[ii] Voir l’article de David Laborde dans ce numéro.

[iii] Voir l’article de Henri-Bernard Solignac-Lecomte dans ce numéro.

Définir et quantifier « l’impact fiscal net » d’un APE : une tache complexe.

Pour l’Afrique de l’Ouest, première région d’importance en termes démographiques et économique parmi les ACP, les négociateurs européens et africains ont décidé d’éclairer leurs discussions à l’aide d’un modèle d’équilibre général régional piloté par un comité conjoint. En effet, si les questions citées plus haut étaient claires, leur chiffrage s’avérait plus délicat. Ils devaient se doter d’un outil commun pour quantifier certains enjeux des négociations et en particulier, la notion d’impact fiscal net. En effet, la perte de recettes douanières préoccupait les gouvernements d’Afrique de l’Ouest qui sont confrontés à des situations budgétaires tendues et des économies avec un secteur informel étendu rendant le remplacement de la fiscalité aux frontières par une fiscalité domestique délicate. L’UE s’est engagée à accompagner et à soutenir ces partenaires durant la phase de libéralisation pour éviter les effets pervers de la réforme, il faut donc chiffrer et définir les formes de ce soutien. Cependant, il faut noter trois choses importantes. Tout d’abord, un engagement sans précédent. Si l’UE a négocié de nombreux accords commerciaux, elle ne s’est jamais engagée à payer elle même les coûts d’ajustement de ses partenaires.[1] Ensuite, le concept même d’impact fiscal net est nouveau et doit être défini avant toute quantification. Finalement, il faut noter l’originalité de la démarche, basée sur un partenariat UE-CEDEAO, les paramètres et hypothèses du model étant déterminées de manière conjointe par les deux parties, afin d’éviter toute politisation de cet exercice.

Impacts fiscaux de la libéralisation commerciale

Les effets fiscaux de la libéralisation commerciale sont nombreux. Tout d’abord, la suppression des droits de douane entraine la disparition des recettes douanières sur les importations européennes existantes. De plus, le remplacement d’importations en provenance de pays tiers (e.g. les Etats Unis) soumis au droit de douane multilatéral par des produits européens, non taxés, va induire des pertes de recettes tarifaires additionnelles. Au niveau analytique, il faut veiller à faire la différence entre les recettes théoriques (taux nominal multiplié par la valeur des importations) et le niveau de taxe réellement collecté. Ce dernier est parfois très inférieur (moins de 60% pour certains pays) en raison d’évasion fiscale, de la corruption ou de programmes d’exemption légaux (initiatives sectorielles, suspensions tarifaires, importations par des agences gouvernementales ou internationales). Les droits de douane ne sont pas les seules taxes prélevées en douane, par exemple des droits d’accises ou la TVA sont aussi appliquées sur les importations. Si ces taxes ne sont pas affectées directement par la libéralisation, leur base fiscale l’est. Ainsi les importations vont augmenter en volume, accroissant les rentrées fiscales, mais leur valeur incluant les droits de douane, base de calcul de la TVA, peut diminuer. Dans le cas où les produits importés se sont substitués parfaitement à des produits locaux taxés, l’effet net sera négatif. En revanche, si les importations remplacent des productions du secteur informel qui échappaient à la fiscalité précédemment, l’effet sera positif. La combinaison des différents mécanismes va donc dépendre de la sensibilité des consommateurs aux prix et de l’efficacité de la collecte fiscale initiale.[2] En changeant le sentier de croissance au niveau macroéconomique, la libéralisation va aussi influencer les recettes de la TVA.

La fiscalité indirecte n’est pas le seul canal à considérer. Les recettes des impôts sur les sociétés et sur le revenu vont aussi être modifiées par les changements dans les niveaux de profits, de salaire et d’emploi. De plus, les changements de profitabilité vont aussi affecter les entreprises publiques ou quasi-publiques et avoir des conséquences pour le budget consolidé de l’autorité publique.

Le modèle d’équilibre général calculable

Prendre en compte tous ces effets, en particulier dans le cadre d’une libéralisation commerciale s’étalant entre 15 et 20 ans, requiert d’utiliser un modèle aussi exhaustif que possible et le recours à un modèle régional d’équilibre calculable dynamique apparaît comme le meilleur choix. Il est en mesure de déterminer l’effet « net » sur les recettes fiscales totales du gouvernement en considérant tous les effets discutés précédemment.

Cette définition de l’impact fiscal « net » peut sembler tronquée dans la mesure où nous n’avons pas discuté du niveau des dépenses publiques qui vont aussi réagir à la libéralisation commerciale. L’aspect ‘dépenses’, cependant, est plus délicat à traiter et interpréter pour diverses raisons (quid de l’adaptation des dépenses sociales aux cycles économiques ? de l’ interprétation des dépenses d’investissements publiques ?…) : la décision a ainsi été prise de se concentrer sur la partie « recettes ».

Définition du cadre d’analyse

Si nous venons de définir l’impact fiscal net, une question importante est la situation de référence : quel est le point de comparaison ? Il s’agit en effet de regarder la différence entre le niveau de recettes fiscales sans APE avec l’alternative où l’APE est mise en place au cours des vingt prochaines années. Définir cette situation de référence n’est pas neutre sur les résultats et fait l’objet d’interprétations différentes. Au départ du processus, les négociateurs africains insistaient sur le fait que les anciennes préférences de Cotonou devaient servir de régime de référence : le coût ou le gain de l’APE devait se comparer à la situation « présente ». A l’inverse, les négociateurs européens insistaient sur le fait que la situation de référence devait être le Système généralisé de préférence (SGP) puisque après 2007, les préférences unilatérales ne pouvaient plus exister et donc que cette alternative n’était pas pertinente. La seconde option conduit logiquement à une estimation plus optimiste des APE. Depuis 2008, la position européenne est de facto la plus pertinente même si certains observateurs pensent qu’elle n’est pas conforme à l’esprit des engagements initiaux. Pour autant, le débat n’est pas clos actuellement. En effet, il s’agit maintenant de savoir si la base de négociation actuelle pour un APE régional doit être le SGP appliqué sur les exportations vers l’UE et le maintien des structures tarifaires actuelles des pays ouest africains ou si les accords intérimaires signés, et les concessions associées, doivent servir de référence pour le Ghana et le Côte d’Ivoire. Dans ce dernier cas, l’APE régional se traduit en général par une réduction de la libéralisation consentie au niveau bilatéral et donc à un gain fiscal vis à vis de cette situation. Finalement, la question du tarif extérieur commun de la région CEDEAO se pose : fixé à un niveau intermédiaire entre celui de l’UEMOA et celui du Nigéria par exemple, il amplifierait les pertes fiscales des pays francophones et réduirait celle de la première économie de la région. Il faut aussi garder à l’esprit que les effets fiscaux vont dépendre de l’ampleur et de la configuration de la libéralisation. Plus le degré d’ouverture sera important, et plus les pertes seront élevées. La composition même de la liste des produits sensibles joue un rôle important mais aussi un arbitrage délicat pour les négociateurs africains : doivent-ils protéger les produits qui génèrent des recettes fiscales ou des produits jugés critiques pour le développement rural ou industriel ?

Résultats préliminaires « mi-figue, mi-raisin »

Comme le processus de négociation n’est pas achevé, il serait présomptueux de présenter des chiffres sur l’impact fiscal de l’APE Afrique de l’Ouest. Cependant, en se basant sur les esquisses d’accord existantes, nous pouvons donner quelques ordres de grandeur. Dans l’ensemble, les recettes douanières devraient baisser au maximum[3] de 30% pour l’ensemble de la CEDEAO et entre -20% et 40% pour les différents pays, soit 10% des recettes fiscales indirectes totales. Le choc n’est donc pas le cataclysme décrié par certains mais ne peut pas être non plus ignoré. La distribution de ces pertes est un enjeu important et le Nigéria représenterait à lui seul un tiers de montant.

Relever le défi : possibles stratégies

L’évaluation de l’impact fiscal net n’est qu’une étape dans le processus de négociation. Il convient ensuite d’étudier les solutions pour résoudre le problème. Premièrement, nous pouvons envisager la neutralisation fiscale par un transfert en provenance de l’UE sous forme de soutien budgétaire. Dans ce cas, on s’aperçoit que les sommes à investir sont plus faibles que l’impact fiscal net estimé précédemment. En effet, si le programme de transferts est mise en place en même temps que la libéralisation, les dépenses publiques n’auront pas à baisser et la croissance économique ne sera pas amputée, ce qui générait des pertes additionnelles. Deuxièmement, la politique fiscale nationale peut être réformée et adaptée. Certains droits de douane peuvent être remplacés par des droits d’accises, la TVA augmentée ou la fiscalité directe modifiée pour récupérer une partie de la fiscalité douanière perdue. En effet, la suppression des droits de douane se traduit par une baisse du prix intérieur des biens importés et un gain pour le consommateur final (les ménages) ou intermédiaire (les firmes) et une perte pour l’Etat. Ce dernier peut décider de maintenir la pression fiscale constante et donc de récupérer les sommes gagnées par les autres agents économiques. Si cette stratégie est la plus logique sur le long terme, elle est aussi difficile à mettre en œuvre dans les pays de la région qui ont déjà mises en place de nombreuses réformes fiscales et sont toujours confrontés à un secteur informel important qui échappe à toute taxation officielle. Tout accroissement des taux d’imposition ne ferait alors que renforcer les incitations des agents à basculer dans le secteur informel, dégradant encore plus la situation. Troisièmement, la politique de développement associé aux APE, le PAPED (Programme des APE pour le développement[4]), peut renforcer suffisamment la croissance économique et générer des ressources fiscales additionnelles qui couvriront les pertes directes de la libéralisation. Ce scénario est le plus optimiste mais son succès dépendra des caractéristiques exacts du PAPED (ressources additionnelles, efficacité des investissements mis en place…).

Conclusion

L’Afrique de l’Ouest offre un exemple extrêmement pertinent de l’utilisation des modèles économiques dans les négociations commerciales. Même imparfaits, ces outils permettent de quantifier les questions d’importance pour les décideurs politiques et d’éclairer les conséquences de différentes options. Bien utilisé, ils offrent un cade cohérent et transparent entre les parties prenantes aux négociations, et forcent chaque acteur à expliciter ses offres et ses attentes. Dans le cadre de l’impact fiscal des APE, l’approche retenue permet de traiter le problème de front et de définir des à présent une stratégie adaptée et négociée plutôt que de le nier ou de laisser des chimères polluer les débats.

Auteur : David Laborde est économiste à l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI - Washington D.C.) et collabore avec la Task Force UE-CEDEAO de négociation pour l’APE Afrique de l’Ouest depuis 2007.

[1] Il faut cependant souligner qu’elle a déjà aidé les pays d’Afrique de l’Ouest a géré les pertes de revenu liées à leur propre intégration régionale.

[2] Il est important de garder à l’esprit que dans certains cas l’efficacité de cette collecte peut être endogène au processus de libéralisation s’il est accompagné de réforme fiscale ou d’investissements dans l’administration douanière, etc.

[3] Nous nous plaçons sur la borne haute du taux d’ouverture avec un seuil à 80%.

[4] Voir notre Numéro Spécial d’Eclairage sur les Negociations dédié à ce sujet : Eclairage sur les Negociations, Vol.9, No.5, JUIN 2010, ainsi que  le document de recherche qui y a trait; ECDPM. 2010. The EU Commitment to Deliver Aid for Trade in West Africa and Support the EPA Development Programme (PAPED). (ECDPM Discussion Paper 96). Maastricht: ECDPM http://www.ecdpm.org/dp96

Ainsi, l’importance de systèmes efficients de taxation et de mobilisation de ressources nationales dans les pays en développement est de plus en plus reconnue. Pour garantir que les efforts visant à améliorer la coopération, la collaboration et l’alignement dans le domaine fiscal soient bien ciblés, il est essentiel en tout premier lieu de passer en revue ce qui est fait, où et comment. Un recensement des activités dans le domaine de la fiscalité et du développement à l’échelle mondiale révèle qu’un certain nombre d’acteurs travaillent déjà sur ces questions. Bien que chacun de ces acteurs ait des priorités et des modalités de travail différentes, les chevauchements géographiques et thématiques sont fréquents.

Un large engagement en matière de fiscalité, mais également des chevauchements régionaux

En effet, une opération de recensement par pays (menée dans le cadre du International Tax Compact (ITC), et partie d’une étude de recensement/cartographie plus large) indique une couverture mondiale relativement bonne des projets d’aide liés à la fiscalité par les bailleurs. Toutefois, ces activités sont parfois très intenses, avec de nombreux bailleurs travaillant sur les questions de fiscalité dans le même pays, alors que d’autres pays ne sont pas du tout soutenus. L’Asie, l’Amérique centrale et l’Amérique du Sud semblent, par exemple, être assez bien couvertes par l’engagement des bailleurs. Le continent africain en revanche semble être moins largement couvert. Ceci est alarmant, car le ratio des recettes fiscales rapportées au PIB est particulièrement faible en Afrique, indiquant ainsi de faibles capacités de collecte de revenus et par conséquent, le besoin d’une assistance intensive et de long terme. L’impression initiale selon laquelle l’engagement des bailleurs en Afrique est encore insuffisant est confirmée lorsque l’on prend uniquement en compte les projets de long terme d’au moins plusieurs mois et lorsqu’on laisse de côté la coopération sur le terrain des Centres régionaux d’assistance technique du FMI. Si les bailleurs s’avèrent être intensément impliqués dans des projets d’assistance en matière de fiscalité dans de nombreux pays d’Afrique, 17 pays africains sur 53 -  soit un tiers de l’ensemble du continent - ne bénéficient toujours pas d’aide de long terme en matière de fiscalité.

« L’International Tax Compact »

L’International Tax Compact (ITC) est une initiative visant à renforcer la coopération internationale avec les pays en développement et les pays en transition pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Lancé par le Ministère fédéral allemand de la coopération économique et du développement (BMZ), l’ITC vise à promouvoir des systèmes fiscaux qui permettent aux pays partenaires d’être plus efficaces dans la lutte contre la fraude  fiscale et les pratiques fiscales inadéquates, et ce dans le but de réaliser les objectifs de développement nationaux et internationaux. L’ITC est une plateforme informelle réunissant les bailleurs de fond et les pays partenaires au sein de la même entité, et  est en communication étroite avec la société civile et le secteur privé. Le BMZ a chargé la GTZ et la KfW d’appuyer la mise en œuvre de l’initiative. Le Secrétariat de l’ITC est basé à Bonn.

Large couverture générale des différentes problématiques et thématiques en lien avec la fiscalité, mais une division du travail qui pourrait être améliorée

Par ailleurs, le recensement thématique (mené dans le cadre de la même étude et couvrant les caractéristiques thématiques des travaux de l’organisation ayant trait à la fiscalité) montre que les activités liées à la fiscalité couvrent un large spectre de questions, incluant les questions de fiscalité au niveau national et international, les domaines d’expertise (réformes des systèmes fiscaux, réforme de l’administration et des structures fiscales, droit fiscal, etc.) et les groupes de pays (pays en développement, économies de marché émergentes, pays en transition, etc). Cependant, les activités sont souvent menées par toutes les organisations, avec une faible concentration/spécialisation des bailleurs sur des questions spécifiques. Ainsi, une fois encore, la division du travail entre les différents acteurs semble être assez faible.

Renforcer la coopération internationale

En conséquence, les résultats du recensement à la fois par région et par thèmes/domaines d’activités indiquent de fortes possibilités de répétition des tâches, y compris des projets soutenus par de multiples bailleurs dans un pays spécifique, ainsi que des domaines de travail identiques en ce qui concerne le contenu des programmes entrepris. Bien qu’il soit difficile de démontrer clairement l’existence d’une pure duplication des programmes entrepris par les bailleurs, il est manifeste que les organisations impliquées gagneraient à rehausser le niveau d’échange d’informations pour garantir que l’assistance est effectivement complémentaire et alignée. En outre, une meilleure division du travail encouragerait l’approfondissement des compétences - à la fois eu égard au contexte régional ou national, et en termes de connaissances techniques. De plus, une approche et une division du travail mieux ciblées contribueraient à diriger davantage d’efforts vers des régions et des domaines jusqu’ici non couverts.

Auteurs : International Tax Compact - Secrétariat. Cet article résume les principales conclusions du Mapping Survey on Taxation and Development  - document écrit par Daniel Köhnen, Thorben, Kundt et Christiane Schuppert, réalisé par l’ITC et supervisé par la GTZ (Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit) au nom du Ministère fédéral de la coopération économique et du développement (Federal Ministry for Economic Cooperation and Development  - BMZ). Pour des renseignements complémentaires sur l’ITC, consulter : www.taxcompact.net

[1] Voir : Henri-Bernard Solignac Lecompte, “Fiscalité pour le développement en Afrique: une responsabilité partagée”, pages 3-4 de ce numéro.

[2] Cette communication est disponible sur:  http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_COM_2010_0163_TAX_DEVELOPMENT_.PDF

Les responsables du commerce du Brésil et des États-Unis sont parvenus en juin à un accord provisoire qui repousse à 2010 l’imposition de sanctions commerciales dans le différend de longue date concernant les subventions au coton accordées par Washington.

L’accord ‘cadre’ annoncé vendredi présente une nouvelle série de négociations  et de consultations qui auront lieu au cours des deux prochaines années, au moment où les législateurs américains révisent la Farm Bill, la législation omnibus qui régit la forme et la valeur des subventions aux agriculteurs américains, et qui arrive à expiration le 30 septembre 2012.

L’accord cadre oblige les États-Unis à verser plus de 147,3 millions de dollars US par an sous forme de « fonds d’assistance technique » pour aider les agriculteurs brésiliens. Selon une déclaration du Bureau du Représentant américain au commerce extérieur, les responsables à Washington ont également convenu d’œuvrer à la définition de paramètres pour des modifications spécifiques à apporter au programme controversé, GSM-102, ainsi qu’à l’établissement d ‘« une limite sur les subventions au coton qui faussent les échanges ». Les responsables des deux camps se réuniront quatre fois par an pendant le processus d’élaboration de la Farm Bill.

« Il ne s’agit pas d’une solution finale, mais d’un énoncé des éléments qui permettront des consultations et des réformes de la Farm Bill devant avoir lieu d’ici fin 2012, » a déclaré Roberto Azevedo, Ambassadeur du Brésil à l’OMC, selon un article publié dans le Financial Times. « Le Brésil n’exclut pas de prendre des contre-mesures à tout moment. »

Les subventions au coton accordées par les États-Unis sont depuis longtemps un point de désaccord dans les négociations commerciales du Cycle de Doha à l’OMC. Un certain nombre de pays en développement, dont le Brésil, ont exhorté les États-Unis à réformer le soutien qu’ils accordent à leurs producteurs de coton, mais les responsables américains ont jusqu’ici omis d’indiquer les modifications qu’ils pourraient être disposés à adopter.

Selon une étude récente effectuée par Mario Jales de l’Université de Cornell, l’incapacité de Washington à réviser son programme de subventions au coton a eu des répercussions profondes pour les producteurs de coton du Brésil et d’autres pays en développement[i]

L’analyse a constaté que les prix mondiaux du coton auraient enregistré une hausse de 6% si les États-Unis avaient accepté de procéder aux abaissements énoncés dans des propositions avancées par les nations africaines durant les discussions de Doha. Une telle hausse aurait apporté des gains considérables aux producteurs de coton des pays en développement.

Les responsables de l’OMC contrariés par le manque de dynamique dans le cadre de Doha

Le Directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a tenté d’apporter un nouveau souffle positif lors d’une réunion du Comité des négociations commerciales du 11 juin, au cours de laquelle les délégations ont exprimé leur frustration devant la lenteur des progrès faits dans le cadre du Cycle de Doha. Alors que tous  les membres réaffirmaient leur attachement à une conclusion rapide du Cycle,  nombre d’entre eux étaient préoccupés par les tensions politiques entre délégations, qui semblent bloquer les discussions.

Lamy a rappelé aux délégations les avantages potentiels du Cycle, qu’il qualifie de « plan de relance ayant une incidence viable et durable » et en disant du commerce qu’il était « un moteur pour générer la croissance et contribuer à la reprise. »

Tout en appelant les membres à éviter de sombrer dans la complaisance, Lamy a également parlé de la nécessité d’adopter une approche « cocktail » des négociations, approche qu’il avait  mentionnée pour la première fois dans son rapport au Conseil général en mai de cette année.

L’approche cocktail, selon ce rapport antérieur de Lamy, comprend les trois ingrédients suivants : des réunions organisées par les présidents des groupes de négociation, des contacts préliminaires entre ministres du commerce et les propres consultations menées par Lamy avec les délégations. Lamy a répété que ces trois ingrédients devaient être combinés pour produire un résultat effectif.

Lamy a toutefois ajouté que le timing n’était toujours pas favorable à des « concessions mutuelles horizontales» sur les questions de Doha qui restent encore en suspens, car « toutes ces questions doivent être au même niveau de maturité technique, et ce n’est pas encore le cas. » Il a insisté sur le fait que toute discussion horizontale devrait inclure tous les sujets encore non résolus.

En raison du principe « d’engagement unique », presque tous les points de l’Agenda de développement de Doha doivent être traités comme faisant partie d’un tout. Comme Lamy l’a fréquemment rappelé aux délégués « rien n’est convenu tant que tout n’est pas convenu. »

S’exprimant au nom du groupe de pays les moins avancés, ou PMA, la Zambie a demandé aux membres d’envisager des « résultats rapides » sur les quatre domaines suivants : l’accès en franchise de droits et sans contingents pour les exportations des PMA ; des préférences commerciales en matière de services pour les PMA ; un paquet ambitieux sur le coton ; et la simplification des règles d’origine.

Lors de la réunion du Comité des négociations commerciales,  Lamy a décrit « l’extra quantum » - terme utilisé lors d’une réunion tenue récemment à Paris - comme une « combinaison d’ambition et d’équilibre pour tous les participants », en appelant les pays à donner une impulsion aux discussions pour que le processus de Doha puisse avancer.

Pour certaines délégations, la réunion du Comité des négociations commerciales a été une occasion de contester le recours à ce langage par Lamy.   L’Inde, par exemple, a déclaré qu’elle ne pensait pas que des expressions telles que « extra quantum » étaient utiles pour le Cycle de Doha. Il serait contreproductif de rehausser la barre dans ces négociations, et ceci devrait être évité, a déclaré le délégué indien. Certains des pays présents ont également réitéré une telle préoccupation.

Les délégations présentes à la réunion du Comité des négociations commerciales se sont également longuement exprimées sur le point de savoir si le paquet de Doha actuel était équilibré, et sur l’importance du rôle que les discussions sur l’agriculture et les biens industriels devaient jouer dans le Cycle.

S’exprimant au nom du Groupe G-20 d’exportateurs agricoles des pays en développement (à ne pas confondre avec le G-20 des grandes puissances économiques), le Brésil a déclaré que le projet de texte de modalités de décembre 2008 fixait le niveau approprié d’ambition et d’équilibre et qu’il n’était pas nécessaire de faire des concessions additionnelles concernant ces questions. Toutefois, selon les États-Unis, contrairement à ce que soutenaient les autres membres, cet équilibre n’avait jamais existé.

Les membres se plaignent de l’absence de progrès sur le coton

Le Directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a déclaré aux délégués, dans un fax du 12 mai, que le coton était devenu un « test décisif » pour la « dimension développement » du Cycle de Doha. Toutefois, lors d’un examen récent de l’état des lieux des discussions sur cette question à l’OMC, certains pays tels que la Tanzanie ont fait valoir qu’aucun progrès n’avait été réalisé depuis 2005.

Léonce Koné, ministre du Commerce du Burkina Faso - pays moins avancé (PMA) exportateur de coton - s’est joint aux délégués basés à Genève lors de consultations avec le Directeur général adjoint de l’OMC, Harsha Singh, le 7 juin. Ces consultations font partie des travaux d’un Sous-comité sur le coton, constitué aux fins de l’accord cadre de juillet 2004 du Conseil général pour conclure le Cycle de Doha. Le mandat du Comité est d’examiner « toutes les politiques ayant des effets de distorsion des échanges qui affectent le secteur dans les trois piliers suivants : l’accès aux marchés, le soutien interne et la concurrence à l’exportation. »

Les consultations doivent s’intégrer dans un processus plus large qui permet aux membres de l’OMC et aux bailleurs de mesurer les progrès réalisés sur le coton - en particulier eu égard au commerce, au développement et à la nécessité de mener des réformes internes. De nombreux pays en développement membres ont profité de la réunion du 7 juin pour faire part de leurs préoccupations concernant le manque d’attention portée à cette question au cours des dernières années.

Le Brésil, qui est engagé dans des négociations pour régler un différend à l’OMC avec les États-Unis sur le coton, a qualifié les subventions accordées par les pays développés de source inéquitable de concurrence pour les agriculteurs des pays en développement, tout en suggérant que les consultations dans les négociations semblent accuser un recul.

Les États-Unis, premier pourvoyeur de subventions au coton au monde, ont réitéré lundi leur position, qui est que les discussions agricoles à l’OMC dans tous les autres domaines majeurs devraient être résolues avant que les négociateurs ne se tournent vers le coton.

La Tanzanie a insisté sur le fait que l’aide au développement sans abaissement des subventions internes ne mènerait nulle part, un refrain courant parmi les pays en développement membres.

Dans une lettre adressée aux Ambassadeurs à l’OMC, le Directeur général, Lamy, a rappelé à ces derniers les montants croissants d’aide au développement offerts pour le coton, même durant la crise économique et financière globale. Selon l’OMC, les décaissements de fonds pour l’aide liée au coton ont enregistré une hausse de 24%, pour s’élever à 266 millions de dollars depuis le dernier rapport sur le sujet.

Les États-Unis et l’UE signent un accord pour mettre fin au différend sur la banane

Les États-Unis et l’Union européenne ont signé, le 8 juin, un accord qui devrait mettre un terme à leur différend de longue date sur le commerce de la banane, dans le sillage d’un accord connexe signé par l’UE et un groupe de pays d’Amérique latine, une semaine plus tôt.

Aux fins de l’accord, l’Union européenne s’est engagée à mettre en œuvre un régime uniquement tarifaire, non-discriminatoire, pour ses importations de banane.

« Je suis heureux qu’avec les pays d’Amérique latine producteurs de bananes, nous ayons  franchi une autre étape importante vers la garantie de la compatibilité du régime d’importation de la banane de l’UE avec les obligations qui lui incombent à l’OMC, » a déclaré le Représentant américain du commerce extérieur, Ron Kirk.

L’accord, paraphé en décembre dernier à Genève, sert de complément à l’Accord de Genève sur le commerce de la banane (traité signé le 31 mai par l’UE et un groupe de pays d’Amérique latine).

Les États-Unis se sont rapidement joints aux pays d’Amérique latine dans leurs litiges contre Bruxelles. Les États-Unis ne sont pas un exportateur majeur de bananes, mais plusieurs grandes compagnies de bananes -  Chiquita, Del Monte et Dole - opèrant en Amérique latine, sont basées aux États-Unis.

Cette information est un résumé de Bridges Weekly Trade News Digest, publié par ICTSD.

[i] How Would A Trade Deal On Cotton Affect Exporting And Importing Countries?, Mario Jales, International Centre for Trade and Sustainable Development, Mai 2010, http://ictsd.org/i/publications/77906/

La Commission Européenne (CE) et la Commission de l’Union Africaine (UA) se sont réunies le 8 juin, avec, pour la première fois, la présence des Communautés Economique Régionales africaines. Parmi les sujets abordés, figuraient les Accords de Partenariat Economiques (APE). La réunion faisait suite à une réunion de coordination des négociations APE organisée par la Commission de l’UA les 20 et 21 mai derniers à Abuja - réunion qui visait à augmenter les synergies et la cohérence dans les négociations APE. L’UA a également présenté à la CE un document soulignant les questions litigieuses dans les négociations APE. Celles-ci ont été identifiées comme suit :

• La position de principe de la CE selon laquelle la définition de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) du taux de couverture de ‘l’essentiel des échanges commerciaux’ et de la notion d’‘intervalle de temps raisonnable suppose que tous les pays et territoires douaniers africains concernés par les APE libéralisent au moins 80 % de leur valeur des échanges sur une période de 15 ans. Les pays et les régions d’Afrique ont proposé de libéraliser 60 à 70% de leurs échanges dans un délai de mise en œuvre de plus de 20 ans, en faisant valoir que cela est nécessaire pour les Pays les Moins Avancés (PMA). L’UA remarque également qu’il n’existe pas de position claire de l’OMC sur cette question.
• La position des pays africains selon laquelle la proposition de la CE visant à interdire l’utilisation des taxes à l’exportation et des restrictions quantitatives au titre des APE est une mesure «OMC-plus» non nécessaire.. Cette derniere limiterait en effet leur marge de manœuvre politique sur les questions relatives à , l’ajout de valeur, à la diversification, à la promotion des industries naissantes, à de la sécurité alimentaire, ainsi que celles relatives aux considérations budgétaires et environnementales.
• La proposition de la CE d’inclure une clause de Nation la Plus Favorisée (NPF) dans les APE, qui obligerait les pays africains à étendre à l’Union européenne tout traitement plus favorable qu’ils accorderaient à tout autre « grand partenaire commercial». Les pays africains ont le sentiment que cela limite leurs possibilités de signer des accords commerciaux ambitieux avec les économies émergentes.
• L’hésitation de la CE à autoriser des potentielles modifications tarifaires ultérieures qui sont pourtant nécessaires selon les pays africains pour prendre en considération l’évolution des programmes d’intégration régionale.
• Les propositions des pays africains en faveur d’une asymétrie dans les règles d’origine afin de tenir compte des différences de niveau de développement entre les pays Africains et l’UE. Les gouvernements Africains veulent un cumul inconditionnel avec tous les pays ACP, ainsi que les pays voisins.
• La proposition des pays africains d’autoriser les mesures de sauvegardes en matière agricole, au motif que les produits originaires de l’UE peuvent entraîner des préjudices graves sur les marchés africains.
• La proposition de la CE que les prélèvements communautaires en Afrique soient réduits progressivement - une proposition qui menace le financement des programmes d’intégration régionale, selon les parties africaines.
• Les propositions des pays africains pour des mesures juridiquement contraignantes assurant des financements supplémentaires de l’UE et l’efficacité de ces financements, afin de soutenir la mise en oeuvre des APE.

Les réunions APE en Afrique Centrale sont encore reportées

La réunion du groupe de contact APE de l’Afrique centrale, qui envisage d’établir un programme de travail pour les négociations des APE, n’a pas encore eu lieu. Le Comité  régional  de coordination  des négociations  APE de l’Afrique centrale doit se réunir à la mi-Juillet à Kinshasa pour étoffer les positions de négociation.

Les officiels de la CE étaient attendus dans la région du 16 au 23 juin pour y rencontrer les ministres du commerce du Congo Brazzaville (actuel président de la Communauté Economique des États d’Afrique Centrale - CEEAC) et du Gabon ainsi que le secrétaire général de la CEEAC. Aucune autre information n’a été fournie à ce sujet. Les discussions devaient porter sur les détails des conclusions de la réunion ministérielle de l’Afrique Centrale sur les APE de février.

Les questions litigieuses subsistent après la dernière session de négociation APE entre Afrique de l’Ouest et l’UE

Une réunion de niveau ministériel entre l’UE et la CEDEAO s’est tenue le 15 Juin. Elle a réitéré l’engagement des deux parties à résoudre les zones de divergence en suspens et à conclure rapidement un APE régional couvrant le commerce des marchandises, la coopération liée aux APE et d’autres questions liées au commerce d’ici la fin de l’année 2010.[i] Les ministres ont également accueilli favorablement les conclusions du Conseil de l’UE, adoptées le 10 mai, en ce qui concerne le programme APE pour le développement (PAPED) de l’Afrique de l’Ouest. Les deux parties ont convenu de la nécessité d’assurer la disponibilité des financements en provenance de l’UE et d’autres parties dès que possible.

Des négociations APE conjointes ont été organisées à Ouagadougou du 2 au 11 Juin au niveau technique.[ii] Sur la base des résultats du Conseil des ministres de la CEDEAO du 31 mai,[iii] l’Afrique de l’Ouest a maintenu sa position quant à son offre d’accès au marché de 70% sur une période de transition de 25 ans et commençant après un moratoire de 5 ans. La région a également rejeté la proposition de la CE d’inclure des clauses de non-exécution et une clause NPF dans l’APE. Certains progrès ont été réalisés sur la formule de démantèlement tarifaire et le calendrier correspondant, même s’il reste des incertitudes sur la définition, la classification et l’achèvement du tarif extérieur commun (TEC) (Ces questions ont été discutées lors d’une réunion régionale sur le TEC entre la CEDEAO et la Commission de l’UEMOA les 24 à 28 mai. Elles seront abordées de nouveau en juillet). En conséquence, il n’existe actuellement aucun point de départ clair pour le démantèlement tarifaire. L’Afrique de l’Ouest a également appelé au maintien des prélèvements régionaux communautaires (voir Eclairage sur les négociations, 9(5). Mai 2010).

Par ailleurs, il y a eu une première discussion sur la proposition de l’Afrique de l’Ouest d’élaborer un protocole spécifiant les modalités de mise en oeuvre du PAPED.

Pour la première fois également, des discussions de fonds ont eu lieu sur les propositions faites par les deux parties au sujet des clauses de rendez-vous. Enfin, il y a aussi eu un échange constructif sur les règles d’origine - échange qui s’est basé sur un document de l’UE concernant les asymétries en matière de règles appliquées à l’agriculture et à la pêche. Les négociations se poursuivront dans tous les domaines.

L’Afrique Orientale et Australe (AfOA) poursuit les préparatifs pour les négociation APE de Juillet - Août

Il n’y a pas eu de réunion APE le mois dernier, mais les pays de la zone AfOA continuent de préparer les prochaines sessions de négociation aux niveaux techniques et des hauts fonctionnaires, afin d’explorer les moyens de résoudre les questions litigieuses en se basant sur une évaluation de ce que est réalisable dans un APE intégral et inclusif allant au-delà du commerce de marchandises (et donc couvrant les services, l’investissement, les marchés publics, la concurrence, etc.). L’AfOA a prévu d’écrire à la CE afin de résumer la position de la région sur la voie à suivre.

Par ailleurs, les Seychelles ont finalisé leur processus de ratification de l’APE intérimaire le 21 mai.[iv]

La Communauté de l’Afrique de l’Est et la CE conviennent de se focaliser sur la signature d’un APE complet

Précédée par une réunion des hauts fonctionnaires, la réunion ministérielle entre la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) et l’UE a eu lieu à Dar es-Salaam, le 9 juin.[v] Avant la réunion, certains signes laissaient penser que l’APE-cadre (C-APE), paraphé en Novembre 2007, serait signé par les ministres de la CAE. Mais une semaine avant les négociations, une lettre du Dr. Matern Lumbanga, Ambassadeur de Tanzanie et coordonnateur de la CAE à l’OMC, et destinée aux gouvernements de la CAE, a fait état de sérieuses réserves sur le contenu et le calendrier de l’APE-Cadre, notamment sur sa compatibilité avec les flexibilités déjà octroyées aux pays de la CAE à l’OMC. Pour cette raison, Lumbanga a exhorté les gouvernements à ne pas signer l’APE-cadre dans sa forme actuelle.

Des progrès ont été accomplis dans les négociations sur la question des mesures sanitaires et phytosanitaires, en matière d’obstacles techniques au commerce, ainsi que sur la facilitation douanière et des échanges. Un texte a également été convenu pour les articles concernant le règlement des différends. Dans les autres domaines (taxes à l’exportation, clause NPF, et l’autorisation pour des modifications tarifaires ultérieures pour tenir compte de l’évolution des programmes d’intégration régionale), aucun consensus n’a été atteint.

La CAE a également souhaité inclure dans l’APE une référence à la matrice de développement - qui devrait être achevée avant l’été - pour en faire un engagement juridiquement contraignant. La CE ne souhaite pas une telle inclusion dans l’APE complet.

La CAE a maintenu sa position quant au fait que les modifications qu’elle a proposée viennent rectifier des erreurs factuelles dans le texte du C-APE actuel et soutient que le C-APE paraphé devrait être modifié en conséquence  avant d’être signé et avant la poursuite des négociations pour un APE complet. Pour sa part, la CE a fait valoir que les modifications proposées modifieraient la substance de l’accord paraphé et qu’elle n’a pas le mandat nécessaire pour modifier le C-APE. Au lieu de cela, la CE souhaite que la CAE signe le C-APE de novembre 2007 et propose que les modifications soient ensuite effectuées dans le cadre de l’éventuel APE complet. La CE a également souligné que la situation actuelle est intenable puisqu’elle fournit à la CAE un accès aux marchés de l’UE sans quota, ni droits de douane , et ce, sans aucun engagement de la part de la CAE.

Par conséquent, les parties ont décidé d’accélérer les négociations pour un APE complet, ce qui pourrait impliquer des textes révisés sur les questions litigieuses, ainsi que sur les services, l’investissement, les droits de propriété intellectuelle, les marchés publics et la concurrence ; et ce, en vue de parvenir à un accord complet qui pourrait être signé avant le sommet UA-UE, soit avant la fin de novembre 2010. Le Commissaire Européen au Commerce, Karel De Gucht, a précisé qu’il ferait tout son possible pour maintenir les droits de douane appliqués à condition que les deux parties mènent des négociations de bonne foi.

La SADC et la CE tiennent leur première session de négociation APE depuis près d’un an

Le 3 Juin, le Conseil de l’UE a défini une position consistant à suivre au sein du Conseil de coopération UE-Afrique du Sud, les amendements fondés sur le projet de décision du Conseil de cooperation, et relatifs à  ”l’accord sur le commerce, le développement et la coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République d’Afrique du Sud, d’autre part, en vue de l’alignement de certains droits de douane sur ceux appliqués aux produits de l’UE par le Botswana, le Lesotho et le Swaziland”. [vi]

Le 25 et 26 mai, les responsables techniques et les hauts fonctionnaires de la CE et de la SADC se sont réunis à Bruxelles, pour la première fois depuis presque un an, pour discuter de la marche à suivre dans les négociations APE.[vii] La CE a souligné la nécessité de procéder à la signature, la notification et la mise en œuvre de l’APE intérimaire afin d’assurer la sécurité juridique de l’accès aux marchés de l’UE dont jouissent les États APE de la SADC. Elle a également ajouté qu’un APE complet devrait être négocié en parallèle de ce processus concernant l’APE-Interimaire. Pour sa part, la SADC a souligné sa volonté de progresser vers la notification et l’application provisoire de l’APE intérimaire et de négocier un APE complet d’ici la fin de 2010, mais estime cependant qu’avant toute chose, il importe de répondre aux questions en suspens dans l’APE intérimaire.

La SADC a demandé le renforcement des garanties et l’assurance que les textes de Swakopmund convenus en Mars 2009 remplaceraient effectivement les dispositions existantes de l’APE intérimaire. La CE a rappelé que l’accord de Swakopmund prévaudrait et que les nouvelles dispositions seraient intégrées dans l’APE complet une fois conclus. Après la réunion, le négociateur en chef du Botswana, James Masisi, a déclaré que la CE a confirmé cet engagement dans une lettre. « Il existe ainsi une preuve juridique que l’Union Européenne a accepté cette idée» a déclaré Masisi.[viii]

La SADC a insisté sur la nécessité de résoudre les problèmes d’alignement tarifaire. La CE a indiqué que le TEC de la SACU (Southern Africa Custom Union) n’était pas menacé jusqu’à ce que l’APE intérimaire soit appliqué, puisque l’Accord de Coopération du Développement et du Commerce de l’Afrique du Sud (ACDC) est de facto appliqué par tous les pays de la SACU. La CE soutient qu’une fois que l’APE intérimaire sera mis en œuvre, l’alignement tarifaire restera possible. La CE a également indiqué que l’autre option serait de passer directement à l’APE complet avec l’ensemble de la région, auquel cas un alignement sur les tarifs et sur les règles d’origine ne serait pas nécessaire.

La SADC a demandé des modifications des dispositions concernant les règles d’origine dans l’APE intérimaire - y compris sur les questions de l’ alignement des dispositions de l’ACDC et de celles de l’APE intérimaire, de de cumul, de la prise en compte des questions maritimes, de dérogation pour le thon et d’accord de coopération administrative.

L’Afrique du Sud a réitéré son intérêt pour l’amélioration de son accès aux marchés de l’UE, au-delà des dispositions de l’ACDC en cours. Étant donné que d’autres États de la SACU bénéficient déjà d’un accès libre de droits et de quotas, l’UE considère qu’il ne semble n’y avoir que de maigres possibilités de libéralisation plus poussée, puisqu’un niveau adéquat de réciprocité est nécessaire de la part de l’Afrique du Sud. Les deux parties ont convenu que ces négociations tarifaires ne devraient pas entraver la conclusion rapide d’un APE complet.

Par ailleurs, les deux parties ont indiqué qu’elles étaient prêtes à reprendre les négociations sur les services et l’investissement. La SADC a suggéré que le chapitre sur l’investissement devrait se limiter à la coopération, tandis que la CE souhaiterait des engagements de libéralisation. La SADC a suggéré l’élaboration de modalités communes et la conclusion des négociations sur les services dans les 5 ans ; la CE, quant à elle, souhaite un processus plus rapide. La CE a suggéré une approche « différenciée » en vertu de laquelle chaque membre de la SADC négocierait individuellement les dispositions avec l’UE et qui aborderait les incompatibilités potentielles pour la région de l’elaboration d’un ensemble commun de dispositions. La SADC considèrera cette proposition.

Des réunions ministérielles et des hauts fonctionnaires de la SADC et de la SACU ont eu lieu du 16 au 18 juin pour discuter des résultats des dernières sessions de négociation APE et pour clarifier les avantages et les inconvénients d’une signature de l’APE intérimaire. Les ministres ont accepté la stratégie de tenter de trouver un accord sur les questions en suspens - notamment sur les droits de douane, les règles d’origine, ainsi que sur les chapitres concernant les services et l’investissement - de sorte que l’APE puisse être signé et notifié avant la fin de l’année. Les négociations sur les services et les engagements de libéralisation des investissements devraient être achevées en 2014.

La mise en œuvre de l’APE dans les Caraïbes doit continuer à surmonter certains défis

Les Officiels de la CE indiquent que des arrangements internes entre les États membres de la CARICOM et la République dominicaine posent toujours des problèmes pour une mise en œuvre efficace des APE, mais que cela pourrait être résolu avec la volonté politique nécessaire.[ix] Aucune information supplémentaire n’a été fournie à Eclairage.

Le Conseil du développement économique et commercial (COTED) de la CARICOM s’est réuni les 17 et 18 juin en Guyane, mais aucune information sur l’issue de cette réunion en matière d’APE n’était disponible au moment de la mise sous presse d‘Eclairage.

Zone Pacifique

Les ministres et responsables du commerce des pays Pacifique du groupe ACP en charge du dossier APE devaient se réunir à Nadi en Juin pour discuter des APE. Aucune information sur l’issue de la réunion n’était disponible au moment de la publication d’Eclairage. Il s’agit de la première réunion APE pour le Pacifique depuis septembre 2009. Les questions en suspens dans les négociations régionales en vue d’un accord global incluent les règles d’origine applicables aux produits de la pêche et un chapitre sur la pêche, la clause NPF, les taxes à l’exportation, des dispositions visant à protéger les industries naissantes et la clause de non-exécution. Les services seraient couverts par une clause de rendez-vous. Des sources indiquent qu’étant donné la lenteur des progrès un APE régional complet semble peu probable à court terme. Alternativement, la région considère la possibilité d’encourager plus de pays à signer l’APE intérimaire existant, puis d’élargir graduellement le champ d’application de ce dernier.

Auteur : Melissa Julian est en charge de la gestion du savoir à ECDPM.

[i] EU-ECOWAS Political Dialogue at Ministerial Level.Communiqué. 15 Juin 2010.http://www.consilium.europa.eu/App/NewsRoom/loadDocument.aspx?id=360&lang=EN&directory=en/er/&fileName=115295.pdf

[ii] EU and West African hold EPA talks in Ouagadougou.  Communiqué de Presse de la CE. 16 Juin 2010.

http://www.acp-eu-trade.org/library/library_detail.php?doc_language=en&library_detail_id=5320

[iii] Results of ECOWAS Council of Ministers on status of implementation of regional integration programmes and Economic Partnership Agreements with the EU. 31 Mai 2010.

http://news.ecowas.int/presseshow.php?nb=094&lang=en&annee=2010

[iv] EU welcomes ratification of interim EPA by Seychelles. Communiqué de presse de la CE

trade.ec.europa.eu/doclib/html/146180.htm

[v] EU Trade Commissioner meets East African Community Trade Ministers. CE. 9 Juin 2010. http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=583

Et EAC-EC Economic Partnership Agreement Negotiations Held. CAE. 9 Juin 2010. Lire également la Déclaration commune

http://www.eac.int/component/content/451.html?task=view. Voir également :

EU sets November deadline for new trade pact with EAC..Tralac. 11 Juin 2010.

http://www.tralac.org/cgi-bin/giga.cgi?cmd=cause_dir_news_item&news_id=88407&cause_id=1694

[vi] DÉCISION DU CONSEIL relative à la position à adopter par l’Union européenne au sein du Conseil de coopération UE-Afrique du Sud au sujet de la modification des dispositions et annexes pertinentes de l’accord sur le commerce, le développement et la coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République d’Afrique du Sud, d’autre part, en vue de l’alignement de certains droits de douane sur ceux appliqués aux produits de l’UE par le Botswana, le Lesotho et le Swaziland tels qu’énoncés à l’annexe 3 de l’accord de partenariat économique intérimaire CE-CDAA. Conseil de l’UE. 3 Juin 2010.http://www.consilium.europa.eu/App/NewsRoom/loadDocument.aspx?id=352&lang=EN&directory=en/jha/&fileName=114900.pdf A lire aussi : http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/10/st09/st09393.fr10.pdf

[vii] EU and SADC EPA Group hold EPA negotiations in Brussels. Communiqué de Presse de la CE. 25-26 Mai 2010.

http://www.acp-eu-trade.org/library/library_detail.php?doc_language=en&library_detail_id=5311

[ix] Regardez l’enregistrement des discussions tenues lors de la réunion de la Commission du commerce international du Parlement européen sur les APE. 1 Juin 2010. État d’avancement des Accords de Partenariat Economique. Présentation par la Commission européenne.

Regardez une vidéo en ligne à : http://www.europarl.europa.eu/eng-internet-publisher/eplive/public/default.do?language=fr