La Côte d’Ivoire a annoncé officiellement son intention de conclure la négociation de son Accord de Partenariat Economique Intérimaire (APEI) et de le signer dans les prochaines semaines.  Cette annonce a été faite le 31 Octobre à Banjul par le Ministre de l’intégration de Côte d’ivoire qui prenait part au Comité Ministériel de Suivi de l’APE. L’information n’est pas nouvelle. Déjà en juillet, le même Ministre avait informé, lors d’une réunion organisée par la Commission européenne à Bamako, que la Côte d’ivoire avait « donné sa parole » et comptait la tenir en signant son APE, si pour une raison ou pour une autre, l’Afrique de l’Ouest ne parvenait pas à conclure un APE régional complet avec l’Europe. On peut donc tenir cet engagement pour ferme et quasiment irréversible.

Le Ghana communique moins sur ses intentions par rapport à son APE, peut-être par stratégie. Probablement par inconfort.  On soutien cependant dans la région qu’elle serait très avancée dans ses discussions avec la partie européenne mais ne saurait plus trop que faire de son accord qui, dans un contexte pré-électoral, serait comme une « patate chaude » entre les mains du parti pouvoir qui a mis en selle un candidat pour remplacer le Président Kufuor et qui fait face au rejet de l’APE par ses députés et par une large frange des acteurs de la société civile, y compris les syndicats de travailleurs et les producteurs agricoles. Ces derniers se sont particulièrement illustrés dans les rues d’Accra lors du sommet des Chefs d’Etat ACP en fin septembre.

Pourtant, en dépit du fait qu’ils poursuivent la négociation de leur APE bilatéral,  l’un comme l’autre participent aussi, avec plus ou moins de visibilité et d’engagement, aux discussions entre l’Afrique de l’Ouest et la Communauté européenne en vue de parvenir à un APE régional complet en juin 2009. Il y a donc là, assurément, un contexte passablement flou où s’enchevêtrent différentes ambitions, différents engagements et diverses positions qui donnent une lecture malaisée des positions et des stratégies nationales et régionales.

Mais qu’on se comprenne bien. Notre position d’hier sur la signature des APE intérimaires est la même que celle d’aujourd’hui. Même si nous les regrettons, nous ne comprenons que trop les raisons qui ont poussé ces pays à parapher les APEI. Les autorités ivoiriennes comme Ghanéennes ont bien expliqué qu’il s’agissait d’une nécessité de survie et qu’elles avaient exploré toutes les possibilités pour ne pas en arriver là. Les autorités de l’Afrique de l’Ouest, les institutions régionales comme les Etats, n’ont jamais prouvé qu’elles avaient quant-à-elles fait tout ce qu’il fallait pour aider et soutenir ces pays non PMA confrontés au risque de faire face à des pertes commerciales inéluctables après la décision de la région de ne pas signer un APE au 31 décembre 2007.

La question cruciale n’est pas de savoir si ces deux pays ont eu tord ou raison de parapher un APE. Ce débat est dernière nous et il n’a jamais été très pertinent. Le problème de fond est maintenant de mesurer et de bien comprendre l’impact de ces accords sur les négociations, la stratégie de l’Afrique de l’ouest ainsi que sa marge de manœuvre face à l’Union européenne. Certes, il est convenu, de part et d’autre, que les accords intérimaires, même signés, cesseront d’exister aussitôt que l’APE  régional sera conclu. C’est peut-être tout à l’honneur de ces deux pays de faire preuve d’autant de sollicitude pour l’intégration régionale mais leur engagement ne tempère que très partiellement la tension qui s’exerce avec de plus en plus d’intensité sur tout le processus d’intégration régionale.

Désormais, quoi qu’on dise, l’Afrique de l’Ouest se trouve face à un dilemme. Si la Côte d’Ivoire en particulier signe son APEI - puisque c’est le seul qui ait affiché officiellement une volonté - deux cas de figure pourraient se présenter aux Etats de la région.

Le premier pourrait se résumer à peu près en ceci : compte-tenu de l’importance que tous semblent accorder à l’intégration régionale, il se pourrait que les autorités politiques de la région soient amenées, peut-être malgré elles, à faire de nombreuses concessions à la partie européenne dans le but de parvenir rapidement à un APE régional complet qui non seulement remplacerait l’APE de la Côte d’Ivoire, mais préserverait aussi ce pays du risque de se mettre, peut-être définitivement, en marge du processus d’intégration économique.

En mesurant l’étendue des divergences qui séparent les positions de l’Afrique de l’Ouest de celles de l’Europe sur certaines questions importantes, on peut facilement se faire une idée des sacrifices que l’Afrique de l’Ouest pourrait consentir ainsi que du prix à payer pour préserver son intégration régionale. Le Comité ministériel de suivi de l’APE qui s’est tenu à Banjul le 31 octobre a fait le point sur l’Etat des négociations entre l’UE et l’Afrique de l’Ouest. A part quelques consensus mineurs sur des sujets peu controversés, les deux régions divergent presque sur tout : la définition des droit de douane, dont l’enjeu est l’inclusion ou non des prélèvements communautaires dans la suppression des taxes sur les exportations européennes ; la portée et le rythme de la libéralisation ; la clause de non exécution ; la clause de gèle ; l’opportunité de conclure un accord sur l’investissement et la concurrence ; le traitement des services ; l’inclusion d’une clause NPF ; etc.

Certains de ces sujets présentent de grands enjeux pour l’Afrique de l’Ouest et sont au centre du processus d’intégration régionale. La détermination de l’offre régionale d’accès au marché ne peut en effet se faire sans la conclusion des travaux en cours sur les produits sensibles. Les efforts d’harmonisation des listes nationales pour parvenir à une liste régionale de produits sensibles ont certes révélé tout l’engagement de la région à avancer rapidement vers l’intégration, mais ils ont aussi montré toute la difficulté pour les Etats de l’Afrique de l’Ouest à « sacrifier » certains intérêts nationaux au profit de l’intérêt régional. Le chemin risque donc  d’être long avant que l’Afrique de l’Ouest ne mette sur la table son offre d’accès au marché, d’autant plus que ce dossier est lié à celui du Tarif extérieur commun ( TEC) CEDEAO qui est lui-même en discussion.

Or, si pour conclure un APE régional pour les raisons évoquées plus haut, la région devait « bâcler » ce processus, cela pourrait non seulement être contreproductif mais pourrait aussi avoir des conséquences à moyen et long terme sur certains secteurs des économies nationales et de la région.

Le second scénario n’est pas plus heureux pour la région. Si la conclusion d’un APE régional devait avoir pour seule motivation le maintien de la Côte d’Ivoire et du Ghana dans le giron de l’UEMOA et de la CEDEAO et si le prix à payer en termes de concessions sur ces sujets, dont la plupart sont vus comme des lignes rouges, s’avérait trop élevé, de nombreux Etats, en particulier les PMA, pourraient n’avoir aucune raison de signer, puisque même sans APE, leur statut les préserve de tout risque de pertes commerciales. Pour les deux autres non PMA restants, le Nigeria et le Cap-Vert, le premier a déjà largement démontré sa capacité à supporter durablement une non signature de l’APE, et en conséquence une perte commerciale vis-à-vis de l’Europe, tandis que le second bénéficie encore des mêmes avantages que les PMA dans de nombreux domaines.

Il se pourrait donc qu’en cas de signature par

Pour ce qui est de la libéralisation du commerce des services, seuls les pays du CARIFORUM ont négocié un cadre de libéralisation général. A ce titre, il est impératif d’avoir une bonne compréhension des dispositions de leur texte d’APE et des implications du texte, car il y a de fortes chances que la Commission européenne cherche à obtenir des engagements similaires des autres groupes ACP. Cet article donne un bref aperçu d’une étude qui analyse les dispositions de l’APE du CARIFORUM sur le commerce des services et en examine les implications dans les négociations en cours sur les APE, menées entre la Commission européenne et le groupe APE de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community - SADC).

L’APE intérimaire SADC-UE

Seuls le Botswana, le Lesotho, le Mozambique et le Swaziland participeront à la seconde phase des discussions sur les APE qui impliquent la libéralisation du commerce des services. L’Afrique du Sud a clairement spécifié dès le départ qu’elle n’approuvera pas un accord comprenant la libéralisation du commerce des services et des disciplines sur des questions de nouvelle génération telles que l’investissement. La Namibie a paraphé l’APE intérimaire à contrecœur, peu satisfaite de certaines dispositions sur le commerce des biens, alors que l’Afrique du Sud refusait carrément de prendre part aux négociations sur les services.

Dans l’APE intermédiaire SADC-Commission européenne, les parties s’engagent à : négocier une libéralisation progressive ayant une portée sectorielle substantielle sur une période de trois ans, à la suite de la conclusion de l’APE complet ; empêcher toute introduction de nouvelles mesures plus discriminatoires envers des tierces parties pour tous les secteurs des services, comme spécifié dans l’article V.1.b (ii) de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) ; et convenir d’un programme de libéralisation pour un secteur des services dans chaque État participant à l’APE de la SADC, d’ici le 31 décembre 2008. En outre, la Commission européenne a convenu d’appuyer la constitution de capacités visant au renforcement du cadre réglementaire des États participant à l’APE de la SADC.

Le texte de l’APE intérimaire est quelque peu vague, ce qui rend difficile une perception exacte de ce à quoi les deux parties se sont engagées. Par exemple, on n’est pas très sûr du sens de la phrase « d’ici décembre 2008, les Parties achèveront les négociations sur la libéralisation des services ». Cela signifie - t - il qu’elles auraient obtenu un plan de libéralisation des services pour les États participant à l’APE de la SADC d’ici cette date, ou simplement qu’elles auraient achevé les négociations sur les modalités ? Le texte omet également d’indiquer la nature de l’engagement de libéralisation correspondant contracté par la Commission européenne. On ne sait pas très bien quelle est la date de démarrage de la période de trois ans pour la libéralisation substantielle - est-ce au moment où l’APE intérimaire est paraphé ou après le 31 décembre 2008 ?

Les délais sont peut-être peu réalistes, mais ce qui semble important pour la Commission européenne, c’est que l’accord lie les pays participant à l’APE de la SADC à un cadre de libéralisation spécifi que. En outre, les dispositions de l’APE intérimaire ne sont pas suffisamment détaillées en ce qui concerne la flexibilité dont disposeront les pays de l’APE de la SADC qui négocient un chapitre de la libéralisation des services.

Obligations aux fins de l’AGCS

Il est toutefois significatif que les parties se soient engagées au respect mutuel des droits et des obligations découlant de l’AGCS. Et ceci, parce que les dispositions de l’AGCS, en particulier l’article XIX (qui permet aux pays en développement d’ouvrir moins de secteurs, de libéraliser moins de types de transactions, d’élargir progressivement l’accès à leurs marchés en fonction de la situation de leur développement et lorsqu’ils accorderont l’accès à leurs marchés à des fournisseurs de services étrangers, d’assortir un tel accès de conditions d’accès au marché) et l’article V (qui traite de l’intégration économique et prévoit les prescriptions plus flexibles régissant les accords commerciaux régionaux pour les pays en développement) permettent davantage de flexibilité et favorisent les intérêts des États SADC parties à l’APE - à la condition que les négociateurs y aient recours le plus largement possible.

Les discussions sur les APE offrent également une opportunité de tester les dispositions de l’article IV de l’AGCS - qui énonce des mesures pouvant être prises pour accroître la participation des pays en développement au commerce mondial. Les pays SADC parties à l’APE devraient prendre l’initiative de rechercher les moyens de mettre en œuvre des dispositions favorables.

De plus, les dispositions de l’Accord de partenariat de Cotonou sont d’une très grande importance pour fournir le contexte adéquat des discussions. Elles prévoient également des obligations spécifiques telles que le respect du principe du traitement spécial et différencié.

Pour ce qui est des intérêts offensifs, les pays de la SADC participant à l’APE souhaiteraient recourir à l’APE pour : attirer des investissements européens, rehausser la concurrence afi n de stimuler l’effi cience et la capacité d’offre tout en améliorant l’environnement des affaires, et de favoriser les consommateurs, constituer la capacité réglementaire afi n de maximiser les avantages de la libéralisation, et s’assurer un accès au marché de l’UE dans le Mode 4 -(mouvement des professionnels indépendants, non lié à la présence commerciale, main-d’œuvre semi-qualifiée, non qualifiée).

Tous les pays SADC participant à l’APE sont Membres de l’OMC et sont engagés dans le cycle actuel de négociations sur l’AGCS. En raison de réformes unilatérales, le niveau des engagements AGCS contractés par les pays de la SADC ne reflète pas l’étendue effective de la libéralisation dans ces économies. Au niveau régional tous les pays SADC participant à l’APE font partie du groupe de 14 membres et la plupart d’entre eux sont également membres d’autres organisations d’intégration régionale.

En avance

Par rapport à d’autres communautés économiques régionales en Afrique orientale et australe, la SADC est la plus avancée pour ce qui est de promouvoir la libéralisation du commerce des services. Les pays de la SADC visent à libéraliser leurs propres secteurs des services en premier lieu, afin de renforcer l’intégration économique nationale, à adopter des positions coordonnées par rapport aux pays tiers et à améliorer leur participation et leur influence au niveau multilatéral. En accord avec cet objectif, les pays de la SADC ont récemment décidé d’avoir un Protocole distinct sur le commerce des services, actuellement en cours de rédaction.

Les pays de la SADC ont également tenté de s’engager dans une intégration qui aide à faciliter le commerce des biens et services à l’échelle de la région. Pour ce faire, ils ont introduit divers protocoles et mémorandums d’accords qui contiennent des dispositions visant à encourager la libéralisation du secteur des services et à harmoniser les régimes réglementaires.

Les discussions sur les APE devraient donc s’appuyer sur la libéralisation réalisée de manière unilatérale et à travers désengagements régionaux. Elles devraient également renforcer la libéralisation réalisée au titre d’instruments régionaux - en particulier les mécanismes de développement de la capacité commerciale - et la libéralisation multilatérale aux fins de l’AGCS.

Il y a toutefois le risque de voir les négociations APE perturber le processus d’intégration régionale, en fonction de l’envergure du chapitre des services qui pourrait être convenu.

Enseignements de l’APE du CARIFORUM

L’étude de cas sur l’APE de la SADC examine les implications potentielles pour les pays participants, d’un chapitre d’APE - du type de celui du CARIFORUM - sur les services dans trois secteurs, à savoir : les télécommunications, les services financiers (bancaires) et le tourisme.(2)

En règle générale, les quatre pays SADC analysés dans l’étude sont activement engagés dans la réforme de leurs secteurs des services. Ceci est essentiellement un moyen d’assurer la fourniture de services de qualité, à un coût abordable, sur le marché intérieur et d’attirer l’investissement étranger direct.

Télécommunications
Dans les télécommunications, les dispositions de l’APE UECARIFORUM reflètent le Document de référence sur les télécommunications de l’AGCS (TRP), mais dans certains cas, vont au-delà de ces obligations. À la condition de bénéficier de délais de transition appropriés et de la constitution de capacités réglementaires, les pays SADC parties à l’APE peuvent réussir à souscrire à des dispositions du type énoncé dans le Document de référence sur les télécommunications. Toutefois, tous auraient des difficultés à aller au-delà de ces dispositions. Chaque pays est à un stade de développement différent et il semblerait donc approprié que chacun contracte des engagements qui reflètent ces différences.

Services financiers

Dans les services financiers, les pays SADC parties à l’APE pourraient s’engager à réaliser le niveau de libéralisation qu’ils ont entrepris de manière unilatérale. Ils pourraient rechercher une compensation pour ce faire et lier tout accès au marché additionnel à l’offre de constitution de capacités et à la création ou au renforcement d’organes chargés de la concurrence.

Tourisme
Pour le tourisme, le texte du CARIFORUM fournit les principes du cadre réglementaire pour tous les services de tourisme libéralisés. Par contre, l’AGCS ne contient pas de disciplines par secteur pour le tourisme. L’ensemble de cette section constitue donc un « AGCS Plus ».

Le secteur du tourisme est généralement plus ouvert que les autres secteurs des services. Cependant, la croissance du tourisme en Afrique australe est également entravée par des contraintes imposées dans les pays d’origine des touristes ou dans les marchés d’exportation. C’est un domaine où l’APE du CARIFORUM semble avoir enregistré une nette amélioration par rapport à l’AGCS. Les pays SADC parties à l’APE devraient accepter ces dispositions réglementaires, qui visent à empêcher les pratiques anticoncurrentielles et la domination abusive - en particulier par des réseaux touristiques. Toutefois, ces pays auraient à renforcer largement leurs capacités afi n d’établir des organes en charge de la concurrence en mesure d’imposer des disciplines aux acteurs puissants du tourisme. La coopération avec l’UE serait cruciale, pour ce faire. Il semble donc que, dans ce cas, la charge réglementaire paraisse acceptable, à condition qu’une assistance soit offerte.

Le défi à relever pour les pays de l’APE de la SADC

Dans les trois secteurs des services, le défi à relever pour les pays de l’APE de la SADC serait de voir comment établir leurs besoins spécifiques dans le cadre de l’article IV de l’AGCS et de l’Accord de partenariat de Cotonou, pouvant aboutir au transfert de technologie et à la constitution de capacités.

Il est clair, dans l’ensemble, que les délais fixés dans le texte de l’APE intérimaire sont trop ambitieux et que les pays de la SADC ne devraient permettre qu’on les pousse à contracter des engagements avant d’en comprendre pleinement les implications. Ils devraient être en mesure d’identifier leurs intérêts spécifiques - qui résident essentiellement dans la constitution de capacités commerciales et réglementaires - et de garantir que les résultats des négociations concordent avec leurs objectifs. Après tout, la Commission européenne affirme que les APE représentent une opportunité de développement pour les pays ACP.

En conséquence, les engagements contractés par les pays SADC parties à l’APE devraient, idéalement, être liés et subordonnés au respect, par la Commission européenne de son engagement à appuyer la constitution de capacité. Le respect de cet engagement par la Commission européenne devrait, à ce titre, être mesurable et devrait être surveillé. A cet égard, les négociations sur la facilitation des échanges dans le Cycle de Doha, qui permet de lier les engagements à l’acheminement du soutien à la constitution de capacité et de lier le règlement des différends à l’acheminement de ce soutien, pourraient être un modèle utile à explorer.

1. Nkululeko Khumalo est chargé de recherche senior : Politique commerciale, South African Institute of International Affairs (SAIIA).

2. Pour lire l’étude de cas dans son intégralité, veuillez consulter : www.gtz.de/en/dokumente/en-epa-cariforum-and-beyond-services-implicationssouthern-africa-2008.pdf

La CEDEAO regroupe 15 pays, dont 8 appartiennent à l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Tous ces pays veulent former un marché commun. C’est-à-dire une zone où les hommes et les marchandises circulent librement, où ils ont une protection commune contre les importations du reste du monde et où ils se dotent de politiques communes, notamment une politique agricole commune (ECOWAP). C’est un travail important, qui demande une collaboration de tous. Parmi les questions à résoudre, il y a la façon dont cette zone va faire du commerce avec le reste du monde. Tous les pays du monde se protègent de différentes façons en instaurant, entre autres, des taxes à l’importation. Le plus souvent ces taxes sont fixes. On parle alors de droits de douane, et même (les spécialistes !) de droits de douane ad valorem, calculés en % de la valeur de la marchandise au point d’importation (port, aéroport, frontière terrestre). Chaque pays (ou ensemble de pays comme l’UEMOA et la CEDEAO) définit donc le taux qui sera appliqué pour chaque produit susceptible d’être importé. L’ensemble de ces taux est appelé le Tarif Extérieur Commun (TEC).

Souvent, pour simplifier, les produits sont classés à l’intérieur d’un petit nombre de catégories de taux. C’est ainsi qu’en l’an 2000 les pays d’Afrique de l’Ouest qui avaient en commun le Franc CFA ont décidé de s’unir et d’adopter un Tarif  Extérieur Commun applicable à toutes les importations. Ces pays ont classé les produits en 4 catégories avec respectivement des  Droits de Douane de 0 %, 5 %, 10 % et 20 %. C’est ainsi que le riz a été taxé à 10 %, et le  lait en poudre à 5 %. Cela devant permettre de nourrir les populations urbaines au moindre coût.

Dans un premier temps, en effet, les populations se sont tournées massivement vers le riz importé. Souvent du vieux riz de mauvaise qualité. Sans doute les familles pauvres ont-elles pu préparer du riz (appelé « denkakia » en jula - c’est-à-dire « famille nombreuse ») une ou deux fois par semaine. Mais à quel prix pour la santé des enfants ? Il s’agit de riz qui gonfle à la cuisson, donc avec de l’eau. On pourrait aussi l’appeler « Trompe la faim ». Mais à quel prix aussi quant à l’avenir des producteurs de riz ? En 2004, les magasins des producteurs de riz du Sourou étaient pleins, le riz ne trouvant pas preneur à un prix rémunérateur pour les paysans. Ces derniers ont fini par abandonner la culture du riz, et ce qui devait arriver arriva.

En 2008, le prix du riz a flambé sur le marché mondial. Et la production nationale était au plus bas. Quelle fut la réponse du gouvernement ? Il a supprimé les droits de douane à l’importation sur le riz pour une durée de trois mois. Il a donc introduit, sans le dire, des prélèvements variables, que nous appellerons ici des taxes à l’importation variables. Sans grand résultat, car dans la hâte et l’improvisation.

Le TEC de l’UEMOA s’est donc révélé inadapté. Pendant quelques années, les droits de douane sur le riz se sont révélés trop faibles. Puis en 2008, avec la crise alimentaire, ces mêmes droits de douanes se sont révélés trop élevés, à tel point que le gouvernement burkinabè les a supprimés temporairement. Or, en un premier temps, la CEDEAO a semblé vouloir adopter le TEC de l’UEMOA. Heureusement, elle s’est donnée quelque temps de réflexion.

Aujourd’hui, les très fortes variations des produits agricoles et de la parité FCFA / Dollar, fragilisent l’agriculture de la CEDEAO. Elles ne permettent pas aux agriculteurs d’investir en toute sécurité.

De plus, maintenant que les prix mondiaux ont déjà baissé assez fortement et qu’il est probable qu’ils continuent à baisser, compte tenu de la crise mondiale, les Etats de la CEDEAO qui ont réduit ou supprimé les Droits de douanes fixes sont bien plus réticents à les relever vis-à-vis de consommateurs appauvris, ce qui réduit la confiance des agriculteurs pour augmenter leur production.

Il est donc urgent de tirer profit de l’expérience du TEC de l’UEMOA (qui, répétons le, s’est révélé inadapté) et de reconnaître la nécessité de mettre l’agriculture de l’Afrique de l’Ouest à l’abri de la trop grande volatilité des cours mondiaux des marchandises et du dollar.

La CEDEAO pourrait informer l’OMC et ses principaux partenaires qu’elle a l’intention d’adopter, pour le marché commun qu’elle veut créer entre ses Etats membres et la Mauritanie, l’ensemble des règles commerciales suivantes (qui forment un tout) :

La CEDEAO consolide son TEC à 150 % pour les produits agricoles. Cette expression consacrée veut dire que la CEDEAO se réserve le droit, si nécessaire, de relever ses droits de douane appliqués jusqu’à un plafond de 150 % (qu’elle s’engage également à ne pas dépasser). Ce taux de 150 % ne devrait pas faire problème à l’OMC car c’est le taux actuel de nombreux pays de la CEDEAO dont le Nigeria qui représente plus de 50 % de la population.

1. Ensuite la CEDEAO va déterminer une liste de produits agricoles et/ou alimentaires (par exemple le riz et la poudre de lait entier) sur lesquels elle va instaurer des taxes variables qui seront toujours inférieures au taux consolidé de 150 %.
2. Prenons l’exemple du riz. La CEDEAO va définir les prix de production moyens de la tonne de riz par ses propres producteurs. A partir de là elle détermine un prix d’entrée de sorte que si on importe du riz à ce prix, il arrive sur le marché de la CEDEAO légèrement plus cher que le riz local. Quand le prix sur le marché mondial est plus bas, le riz importé est taxé (d’une taxe qui varie selon les cours du marché mondial. Le prix de la taxe est donné par l’équation : taxe + prix du marché mondial = prix d’entrée.
   Le prix d’entrée est calculé de sorte qu’il assure des revenus aux producteurs et qu’il ne soit pas trop cher pour les consommateurs urbains. Quand le prix du marché est supérieur au prix d’entrée, il n’y a pas de taxe à l’importation.
3. Cela ne remet pas en cause la nécessité d’ajouter une 5° bande tarifaire de droits de douane fixes à 50, 65 ou 80 % pour des produits non agricoles ou pour certains produits agricoles moins sensibles. On peut penser aussi que le passage de droits de douanes fixes à des taux variables se fasse progressivement.

Reste une question. Et de taille ! Cette façon de protéger l’agriculture peut-elle être acceptée par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et par les partenaires de la CEDEAO. Notre réponse est « oui ». Même si ces taxes variables (appelées « Prélèvements Variables ») sont mal vues à l’OMC, il existe de bons arguments pour les faire reconnaître. C’est le moment de se rappeler qu’il est prévu un traitement spécial et différencié pour les Pays en développement, et tout spécialement pour les Pays Moins Avancés (PMA).

De plus le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 stipule (article 1) que : “Tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes… Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles… En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance“. Et l’article 11 précise que “Les Etats parties au présent Pacte, reconnaissant le droit fondamental qu’a toute personne d’être à l’abri de la faim, adopteront, individuellement et au moyen de la coopération internationale, les mesures nécessaires“.

Notons également qu’en Mai 2008 le Réseau de Prévention des Crises Alimentaires du CILSS (Comité Permanent Inter-Etats de Lutte Contre la Sécheresse dans le Sahel) soulignait : “La préoccupation qui demeure est de savoir si des dispositions ou mécanismes sont également envisagées pour faire face à un éventuel effondrement des prix dans les années à venir. Une telle situation de «prix non rémunérateurs» pour les producteurs pourrait compromettre la sécurité alimentaire et les moyens d’existence des exploitants familiaux agricoles, fournissant l’essentiel des vivres de la région“.

Qui osera interdire à la CEDEAO de protéger son agriculture par des taxes à l’importation variables, et condamner ses populations à la misère, à la faim et aux violences urbaines ?
Koudougou, le 5 octobre 2008
Maurice Oudet
Président du SEDELAN

L’idée fondamentale qui sous-tend le Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS), un remplaçant amélioré de l’ancienne Clause de sauvegarde spéciale, est de permettre aux pays en développement de rehausser les tarifs au-delà des niveaux consolidés pour protéger les agriculteurs contre la chute des prix intérieurs résultant de la concurrence des importations. Toutefois, la question de savoir quelle serait la conception exacte d’un MSS acceptable a bloqué le débat.

Il y a dans un cas du débat de nombreux pays en développement, sensibles à la vulnérabilité de leurs nombreux agriculteurs, essentiellement pauvres ; dans l’autre campagne, il y a les pays exportateurs de produits agricoles, des pays tant développés qu’en développement qui recherche l’accès au marché et la prévisibilité dans les règles commerciales. Le débat s’est concentré en grande partie sur les conditions dans lesquelles le MSS pourrait être invoqué et sur le point de savoir jusqu’à quel niveau les droits de sauvegarde pourraient s’élever.

La plupart des pays acceptent l’idée d’utiliser une brusque augmentation des quantités d’importation comme seuil de déclenchement pour activer le mécanisme, mais sont ensuite en désaccord sur le point de savoir quelle devrait être le niveau exact de cette brusque hausse des importations. Comme l’a noté le Directeur général de l’OMC, Pascal Lamy : « Ceux qui craignaient que la sauvegarde n’entraîne une perturbation des échanges normaux souhaitaient une sauvegarde aussi élevée que possible. Ceux qui craignaient que la sauvegarde ne soit pas opérationnelle si elle était trop pesante voulaient un niveau de déclenchement bas. » (voir page XXX pour la proposition de MSS de Lamy).

Il y a peut-être des problèmes plus profonds dans le Cycle de Doha, mais le MSS était certainement la cause directe de l’échec des négociations de juillet. Il y aura lieu de le prendre en compte pour sauver les discussions. Alors que divers gouvernements réfléchissent à leurs prochaines positions sur le MSS, nous aimerions soumettre quelques commentaires sur l’idée de base.

Nous trouvons curieux qu’au cours des dernières négociations, les Ministres se soient concentrés presque exclusivement sur un déclenchement fondé sur le volume des importations ; même Lamy a exclu le MSS fondé sur les prix de sa proposition de compromis. Toutefois, pour les agriculteurs des pays en développement, un MSS fondé sur les prix semblerait plus approprié pour se protéger contre des cas de baisse exceptionnelle des prix mondiaux. Après tout, l’idée même d’une sauvegarde pour les pays à faible revenu - où l’agriculture fournit souvent de l’emploi à près des trois-quarts de la force de travail et où les ressources fiscales sont limitées - avait été proposée pour limiter la vulnérabilité de ces pays à la possibilité de chutes rapides et ruineuses des prix mondiaux des produits agricoles qui autrement pourraient résulter de l’abaissement des niveaux tarifaires élevés consolidés.

Les déclenchements fondés sur le volume pour le MSS sont à postériori - que le déclenchement soit élevé ou faible - et de nombreux pays en développement ne disposent pas de ressources pour surveiller en temps réel les entrées  ou les brusques poussées d’importations. De plus, les importations peuvent ne pas être liées à la baisse des prix, par exemple en cas de récoltes nationales insuffisantes. Un déclenchement fondé sur une hausse des importations serait incompatible avec le principe de protection des secteurs potentiellement compétitifs.

Ce qui devrait préoccuper les décideurs, ce n’est pas de tout faire supporter par les consommateurs, mais d’atténuer les dommages potentiellement graves pour les recettes d’agriculteurs par ailleurs compétitifs et pour les agriculteurs pauvres des pays ne disposant pas des ressources fiscales et de la capacité institutionnelle nécessaires pour offrir des secours. En cas de sécheresse, par exemple, les prix intérieurs pourraient enregistrer une hausse alors que les importations augmenteront également. Ceci justifierait-il l’imposition de droits additionnels sur la base du maintien d’un prix plancher pour protéger un secteur viable ?  Un déclenchement fondé sur le volume n’indiquerait pas de manière fiable le préjudice causé au secteur, qui est - du moins en principe - l’événement ultime à vérifier. Les prix internationaux chutent en prévision de hausses des approvisionnements mondiaux qui pourraient entrer en concurrence avec la production intérieure, même si les importations sont ‘manifestement négligeables.’ Les baisses de prix aux frontières pourraient entraîner la chute des prix intérieurs même préalablement à de brusques poussées d’importations - et de fait même sans celles-ci.

Réorientation vers le déclenchement fondé sur le prix

Un déclenchement fondé sur les prix semblerait mieux prendre en compte la question du préjudice causé aux agriculteurs des pays en développement, mais comporter certaines difficultés techniques - en particulier eu égard à la crédibilité et à la transparence d’une MSS largement appliqué - qu’il faudrait aplanir dans une négociation. Nous avons discuté, ailleurs, de manière plus détaillée, de la conception possible d’un MSS fondé sur les prix,[1] mais pour résumer : les règles qui déclenchent les sauvegardes devraient être spécifiées en termes de cas de baisse des prix bien définis et devraient être uniformes pour tous les pays et faire l’objet d’un contrôle par l’OMC.

Contrairement à l’ancienne clause de sauvegarde spéciale, un MSS déclenché par les prix ne serait pas subordonné à la tarification du cycle d’Uruguay et ne serait pas lié à un prix de référence à une date spécifique. Or dans le cadre d’un MSS fondé sur les prix, les prix de référence spécifiques devraient être révisés périodiquement par le Secrétariat  de l’OMC pour suivre les évolutions à long terme des conditions de prix sur les marchés mondiaux. Il devrait y avoir une notification détaillée au Secrétariat indiquant le choix de produits et la base de données utilisée dans la détermination des prix de référence.

Il y aurait lieu de négocier sur le point de savoir où placer le déclenchement fondé sur les prix - à 10, 15 ou autre pourcentage inférieur aux tendances à long terme des prix de référence mondiaux. Tant que le mécanisme de réactualisation des prix de référence est transparent et reflète fidèlement les tendances à long terme du marché, l’écart de déclenchement exact en pourcentage entre le prix de référence et le prix aux frontières est moins crucial. Néanmoins, plus cet écart est faible, plus fréquemment le MSS serait déclenché et arrêté, et plus il ressemblerait au ‘prélèvement variable’ proscrit. En outre, en raison de ces changements fréquents, le MSS deviendrait pesant à administrer, tant au niveau pays que par le Secrétariat  de l’OMC.

Pour accroître davantage la transparence, le Secrétariat de l’OMC devrait aider tous les pays qui projettent de recourir à la sauvegarde dans l’établissement d’un système de calcul des prix de références et des surtaxes, y compris la possibilité d’externaliser des opérations vers des tierces parties. Nous avons conclu - bien qu’il y ait des possibilités d’alternatives - qu’une estimation statistique des tendances des prix de référence permettrait d’éviter la plupart des difficultés associées à des moyennes mobiles ou au recours d’une période de base arbitraire. Néanmoins, une tendance estimée laisse intact, bien sûr, le problème de tous les prix de référence : c’est une variable prédéterminée inexacte des futures conditions à long terme des marchés.

Produits visés

Qu’il s’agisse d’un déclenchement fondé sur le volume ou sur les prix, il devrait y avoir un accord sur les produits visés. En pratique, et dans l’esprit du libre-échange, l’application du MSS devrait être limitée à un nombre restreint de produit à toute période, bien que l’instrument puisse être disponible pour tout produit.

Alors qu’un pays pourrait établir ses propres priorités eu égard à la définition des ‘produits sensibles’, l’application simultanée du MSS à un grand nombre de produits par pays serait peu réalisable pour ce qui est de la surveillance par l’OMC et de la gestion des données par des pays particuliers.

En règle générale, l’application du MSS sur un nombre restreint de produits de manière simultanée aiderait à éviter son utilisation abusive et à maintenir sa concentration sur des produits politiquement sensibles où l’absence de protection serait autrement un obstacle à la libéralisation des échanges. La proposition récente du G-33 visant à établir un nombre illimité de produits pour les pays les moins avancés (PMA) - et 30% pour les petits pays vulnérables’ - semblerait aller au-delà de ce qui nous apparaît comme un ensemble raisonnable de produits politiquement sensibles et solliciterait à l’excès la capacité de surveillance de l’OMC, tout en sapant la crédibilité de l’ensemble du système MSS.

Faire baisser la pression

Le déclenchement fondé sur les prix offre un avantage supplémentaire dans le contexte de la question litigieuse clé  dans les dernières négociations. Le débat sur le point de savoir s’il faudrait permettre au tarif MSS de dépasser les limites tarifaires antérieures au Cycle de Doha perdrait probablement de son intensité, en particulier si une mesure corrective fondée sur les prix ne permettait aux pays que de compenser une partie de la baisse des prix.  Ceci avait été proposé dans le texte de Falconer  du 10 juillet. Les exportateurs seraient assurés de préserver les opportunités  de marché en périodes de prix normaux ou en hausse, dans le même temps, les agriculteurs en concurrence avec les importations seraient toujours protégés contre des baisses de prix exceptionnelles.

Les hausses de tarifs de sauvegarde pourraient être mises en œuvre pratiquement de manière automatique - et transparente - et, les négociateurs s’étant déjà entendus sur tout nouveau MSS, sans nécessité de tester le préjudice ou de négocier une indemnisation (comme c’était le cas en ce qui concerne l’ancienne sauvegarde générale). Certains pays pourraient souhaiter insister sur l’adhésion au principe selon lequel aucun tarif après Doha ne devrait excéder les taux consolidés antérieurs à Doha, et pourraient donc toujours souhaiter insister sur une limitation des hausses tarifaires déclenchées par les volumes d’importation ou par les prix aux frontières. Cependant, il y a certainement une différence quantitative, si non qualitative, entre le dépassement des taux consolidés antérieurs à Doha en période de prix mondiaux exceptionnellement faibles et le dépassement de ces limites dans des conditions de marché normales.

Et contrairement aux déclenchements fondés sur le volume, une restriction sur la durée d’application d’un MSS déclenché par les prix semblerait également contradictoire à cette fin. Pour ce qui est des déclenchements fondés sur le volume des importations, une limite sur la durée de la sauvegarde serait logique pour assurer la transmission des tendances à long terme des prix du marché et éviter la perturbation de l’évolution naturelle des échanges. Les délais permettraient aux conditions de marché normales de ressortir durant les périodes de transition. Toutefois, pour un déclenchement fondé sur les prix, qui (de façon crédible) suit les tendances des prix mondiaux, ces problèmes sont minimisés. Un déclenchement fondé sur les prix assure certes une protection temporaire contre les périodes de baisse des prix, mais s’adapterait aux tendances à long terme. Ainsi, le droit d’appliquer un MSS déclenché par les prix pourrait être de durée illimitée, et pourrait être maintenu tant que les prix mondiaux sont exceptionnellement faibles. Si une forte baisse des prix mondiaux faisait réellement partie d’une tendance à long terme, ceci serait reflété à terme par l’évolution du prix de référence et le MSS ne s’appliquerait plus.

L’opinion qui prévaut actuellement à Genève, comme nous la percevons, est qu’un déclenchement par le volume est l’option préférée. Même dans la présentation d’un MSS fondé sur les prix, les volumes d’importation peuvent entre en jeu pour bloquer l’application de la sauvegarde, si leurs niveaux sont ‘manifestement négligeables’ par rapport à la production et à la consommation intérieures.[2] Ceci nous apparaît comme une restriction singulière si le but du MSS est de protéger les agriculteurs nationaux contre des prix exceptionnellement bas transmis des marchés mondiaux. Les prix intérieurs pourraient suivre la baisse des prix aux frontières sans changements simultanés dans les importations : les prix peuvent chuter sur le potentiel des importations, que les volumes des importations aient ‘manifestement’ augmenté ou non. Imposer une condition observée liée au volume à un MSS déclenché par les prix revient à maintenir un type de test de préjudice à priori, ce qui est, à notre avis, une restriction non recevable sur ce qui devrait être une politique d’assurance contre la baisse des prix pour les agriculteurs des pays pauvres.

Adapter le déroulement des négociations

Du point de vue de ceux qui ont l’habitude de traiter des preuves juridiques et  de ceux qui perçoivent les sauvegardes comme comparables à des mesures antidumping, les déclenchements fondés sur le volume sont en effet plus aisés à comprendre. Ils sont attrayants pour les négociateurs. En outre, ils ne sont applicables qu’après coup. Les déclenchements fondés sur les prix visant à atténuer les cas où les prix mondiaux sont exceptionnellement bas sont mieux adaptés à la fois la prise en compte du but sous-jacent des sauvegardes en faveur des pays pauvres, et au suivi de l’évolution des marchés mondiaux. Ce à quoi il y a lieu de réfléchir durant cet intervalle dans les négociations, c’est de voir comment présenter un mécanisme de déclenchement fondé sur les prix qui, tout en étant attrayant pour les économistes généralement moins au courant de la diplomatie, manque de charisme pour les négociateurs. Nous estimons toutefois qu’il est possible d’avancer de bons arguments qui inscrivent le MSS fondé sur les prix dans le contexte de la protection de ‘la garantie des moyens de subsistance et des modes d’existence’ des agriculteurs des pays en développement - défendus avec tant d’ardeur par le Ministre indien Kamal Nat - et que les Ministres pourraient trouver plus convaincants.          

[1] A. Valdés and W. Foster. Juillet 2005. The New SSM: A Price Floor Mechanism for Developing Countries. ICTSD Issue Paper No. 1. Genève.

[2] Secrétariat de l’OMC. 5août 2008. An Unofficial Guide to Agricultural Safeguards. Genève.