Passerelles • Volume 9 • Numéro 2 • Avril 2008
Manque de cohérence dans la politique APE pour l’Afrique de la Commission européenne
Depuis l’établissement de l’Union européenne (UE) à travers le Traité de Maastricht de 1992, le bloc a adopté une série de mesures en rapport avec le développement en Afrique. Bien qu’il soit contenu dans toutes ces mesures, l’éthos de la cohérence entre les diverses politiques européennes était foncièrement absent dans les relations pratiques de l’UE avec le continent.
Cette absence de cohérence ordinaire a incité l’UE à aller jusqu’à l’adoption, à terme, en février 2006, du « Consensus de l’UE sur le développement » (2006/C 46/1), où elle s’engage avec sagacité à mener une politique de cohérence.
Cependant, l’agenda des Accords de partenariat économique (APE) de la Commission européenne illustre clairement la mascarade que représente cette approche dédaigneuse de l’Afrique, au mépris de la politique de cohérence de l’UE.
(Notez que la Commission européenne est la branche exécutive de l’UE, avec le mandat de négocier des APE au nom de tous les États membres).
Ces sentiments sont révélés de manière manifeste dans la Stratégie conjointe UE-Afrique, adoptée durant le Sommet UE-Afrique tenu en décembre 2007, à Lisbonne.
La Stratégie conjointe comprend un plan d’action (Premier plan d’action 2008 – 2010) composé de huit partenariats et d’une architecture institutionnelle visant une coopération plus étroite.
Le troisième de ces partenariats est le Partenariat UE-Afrique sur le commerce et l’intégration régionale (étroitement lié au quatrième partenariat : à savoir le Partenariat UE-Afrique sur les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Les trois actions prioritaires de ce partenariat sont : (i) le soutien à l’agenda de l’intégration africaine ; (ii) le renforcement des capacités africaines dans le domaine des règles, des normes et du contrôle de qualité ; et (iii) la mise en oeuvre de partenariat UE-Afrique sur les infrastructures (ce dernier signé le 24 octobre 2007).
La première action prioritaire a pour objectif l’intégration politique et socioéconomique de l’Afrique, en conformité avec le Traité d’Abuja. Ce Traité de 1991 est devenu opérationnel en 1994 et a donné naissance à l’Union africaine (UA), lancée durant le Sommet de Durban de 2002. L’acte constitutif de l’UA (adopté durant le Sommet de Lomé de 2000), prévoyait, entre autres, la préparation d’un ‘Protocole sur les relations entre l’UA et les Communautés économiques régionales (CER).
Un des quatre résultats attendus de cette action prioritaire est la création de synergies entre le processus d’intégration africaine et les Accords de partenariat économique (APE).
Deux des sept activités à entreprendre en vue de réaliser l’objectif sont de : (i) rehausser la capacité de la Commission de l’UA, des différents CER, et (ii) renforcer la capacité de la Commission de l’UA, des différents CER, et également des divers pays africains, à coordonner et à mettre en oeuvre cet agenda d’intégration.
Tout au long de ce troisième partenariat, il a été fait référence à l’UA, à la Commission de l’UA et aux CER.
Au cours du septième Sommet de Banjul, tenu les 1er et 2 juillet 2006, une décision a été adoptée en vue de ne reconnaître que huit CER en Afrique et de suspendre la reconnaissance de tout nouveau CER, afin de rationaliser le processus d’intégration régionale. La Déclaration, de manière spécifique « demande aux États membres, aux CER et au Système des Nations-Unies, ainsi qu’aux partenaires au développement, de collaborer étroitement avec la Commission dans la conduite du processus de rationalisation. »
Il avait déjà été fait allusion à ce décalage entre les configurations APE et les CER reconnus par l’UE durant les Conférences des Ministres du commerce de l’UA tenues au Caire (juin 2005) et à Nairobi (avril 2006), la Déclaration de Nairobi sur les APE, formulant spécifiquement les préoccupations suivantes : « Nous exhortons nos partenaires au développement à respecter pleinement notre …[processus d’intégration économique en cours en Afrique] …et à s’abstenir de poursuivre des objectifs de négociations qui iraient à l’encontre des programmes et du processus d’intégration économique en cours en Afrique, » et nous exhortons particulièrement les communautés économiques régionales, en tant que piliers de la communauté économique africaine, à assurer que les Accords de partenariat économiques avec la communauté européenne ne compromettent pas la coordination et l’harmonisation de leurs programmes et activités. Ils ne doivent pas non plus constituer une entrave à la création progressive, sur une base prioritaire, de zones de libre échange et d’unions douanières entre les Communautés économiques régionales et ce, avant tout accord similaire avec la Commission européenne. »
La Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) est un des huit CER reconnus par l’UA. L’agenda APE de la Commission européenne a provoqué l’éclatement du bloc de la SADC en quatre entités, et les États membres négocient actuellement des APE dans le cadre de la Communauté de l’Afrique centrale et de l’Est (CAE), ainsi que des configurations de l’Afrique orientale et australe (AfOA) – et de la SADC. Ceci est une indication claire de la capitalisation habile de la Commission européenne sur la volatilité des initiatives d’intégration régionale africaine et l’exploitation de la crédulité des pays face aux efforts déployés par l’UA en vue de l’unité africaine. Ce faisant, la Commission décline toute responsabilité dans toute dislocation des CER existants.
Au vu de cet objectif, des résultats et des activités attendus de la première action prioritaire du Partenariat UEAfrique sur le commerce et l’intégration régionale, il est clair que l’UE a un mépris total pour l’UE et pour son mandat d’intégration régionale dans ses négociations APE avec les pays africains.
Bien que l’UE se soit engagée à poursuivre un politique de cohérence à travers son « Consensus de l’UE sur le développement », adopté en février 2006, il n’y a pas de cohérence entre la stratégie conjointe UE-Afrique pour le partenariat sur le commerce et l’intégration régionale et l’agenda APE de l’UE. Ce dernier est en train de saper les efforts d’intégration régionale de l’UE et est en contradiction avec le Traité de Maastricht de 1992 de l’UE, la Traité d’Amsterdam de 1997, les dispositions de l’Accord de Cotonou de 2000, la Déclaration du Millénaire des Nations-Unies de 2000, de l’UE, et le « Consensus de l’UE sur le développement », adopté en 2006.
Le Traité de Maastricht de 1992 énonce trois objectifs concernant les relations de l’UE avec les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA), à savoir une campagne contre la pauvreté, la promotion du développement durable et l’intégration de ces pays dans l’économie mondiale. Un facteur important est que le Traité stipule la cohérence entre les politiques communautaires afin de prendre en compte les objectifs de développement de l’UE. En 1997, le Traité d’Amsterdam avait également ajouté le principe de la cohérence de toutes les activités extérieures de l’UE.
En juin 2000, l’UE a signé l’Accord de Cotonou avec les pays ACP. Hormis les arrangements commerciaux, l’Accord contient également des stratégies de développement (Titre I). L’article 19.1 comprend, comme principes et objectifs, la réduction/ éradication de la pauvreté, le développement durable et l’intégration des ACP dans l’économie mondiale. Ces objectifs figurent également dans les articles 1 et 34.1. L’aspect crucial de la cohérence est pris en compte dans l’article 12. On peut renvoyer au Traité de Maastricht pour toutes ces questions.
En septembre 2000, l’UE a signé la Déclaration du Millénaire des Nations- Unies pour la réalisation des OMD d’ici 2015. Ces objectifs comprennent entre autres l’éradication de la pauvreté (But 1) et un partenariat global pour le développement (but 8). Bien que l’Accord de Cotonou avant cette période, son article 19.2 prévoit de manière explicite la prise en compte des OMD.
Courant 2005, l’UE a adopté une série de mesures visant à accélérer les progrès en vue de la réalisation des OMD d’ici l’année 2015, à savoir : « Contribution de l’UE » [COM(2005) 132 final/2], « Financement pour le développement et l’efficacité de l’aide » [COM(2005) 133 final/2] et « Cohérence des politiques pour le développement » [COM(2005) 134 final].
Dans la mesure « Contribution de l’UE » figurent des références répétées aux relations entre la cohérence des politiques pour le développement, l’impact direct et indirect des autres politiques et le soutien à la réalisation des OMD. Il y est également mentionné que la cohérence des politiques et la qualité de l’aide « devraient s’appliquer à l’Afrique comme priorité », c’est-à-dire pour « garantir que l’Afrique est le bénéficiaire numéro de ces nouvelles approches …» Le soutien au développement est destiné à développé la capacité de l’UA, et en particulier de sa Commission. Une référence spéciale est faite à l’Accord de Cotonou comme « cadre privilégié mais non exclusif pour la mise en oeuvre de cette approche. » En conclusion, il est spécifié que cette approche devrait ouvrir la voie à une nouvelle stratégie de développement européenne.
La mesure « Financement pour le développement et efficacité de l’aide » couvre de manière détaillée la question de l’aide liée au commerce. La mesure « Cohérence des politiques pour le développement » est allée audelà de la coopération pour le développement pour inclure l’impact des politiques européennes qui ne concernent pas l’aide (sur le commerce, l’agriculture, la sécurité alimentaire, la pêche, etc., par exemple) dans la réalisation des OMD. Dans le domaine de la cohérence des politiques, les priorités ont été identifiées, et pour chacun de celles-ci, des « engagements en matière de cohérence pour le développement » ont été définis, afin d’accélérer les progrès en vue de la réalisation des OMD.
Les « Engagements de l’UE visant la cohérence pour le développement » ciblent entre autres le commerce, l’agriculture et la pêche. Dans le cadre du commerce, l’UE reconnaît qu’ils sont « un outil puissant qui contribue à la réalisation des OMD… ». Dans ce domaine, l’UE a pris deux engagements en vue du processus des APE, à savoir garantir un résultat durable, axé sur le développement ; et prendre en compte l’agriculture comme domaine clé dans les négociations. L’UE oeuvrera également à intégrer le commerce dans ses stratégies de développement.
Suite aux éléments ci-dessus, l’UE a adopté, en février, son « Consensus européen sur le développement ». « L’objectif primordial — qui recouvre tous les autres — de la coopération au développement de l’Union européenne est l’éradication de la pauvreté dans le contexte du développement durable, notamment en s’efforçant de réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Cet objectif peut être recoupé avec les objectifs déjà mentionnés figurant dans le Traité de Maastricht, dans les articles 1, 19.1, 19.2 et 34.1 de l’Accord de Cotonou, les OMD des Nations-Unies, les mesures de l’UE visant à accélérer les progrès en vue de la réalisation des OMD – le fil d’or de la conver gence apparaît clairement à travers tous ceux-ci.
Par l’intermédiaire de ce Consensus, l’UE s’est engagée à appliquer la cohérence des politiques pour le développement : « Nous réaffirmons notre engagement à promouvoir la cohérence des politiques pour le développement, en garantissant à cette fin que l’UE tient compte des objectifs pour la coopération au développement dans toutes les politiques qu’elle met en oeuvre et qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement, et que ces politiques soutiennent des objectifs en matière de développement. » En outre, « L’UE est pleinement résolue à faire en sorte que les politiques qui ne concernent pas le développement viennent soutenir les efforts déployés par les pays en développement pour réaliser les OMD. »
De plus, cet effort est appuyé davantage dans la déclaration suivante : « Pour concrétiser cet engagement, l’UE renforcera à tous les niveaux les procédures, instruments et mécanismes relatifs à la cohérence des politiques pour le développement, assurera les ressources adéquates et communiquera les meilleures pratiques en vue de contribuer à la réalisation de ces objectifs. Ceci constitue une contribution supplémentaire importante à la réalisation des OMD. »
Il est également fait référence de manière spécifique au fait que le soutien aux pays à revenu intermédiaire (tels que le Botswana, la Namibie et le Swaziland) reste important en vue de la réalisation des OMD, et que l’agriculture reste cruciale pour la réduction de la pauvreté et la croissance. Dans une optique multilatérale, ceci n’est qu’un facteur causal en vue de la réalisation des OMD. Le commerce ne pourrait contribuer au développement que s’il fait partie intégrante d’une stratégie de développement.
Les besoins du développement, en Afrique, en vue de la réalisation des OMD, dépassent les besoins du commerce dans la plupart des pays en développement (comme c’est le cas pour la majeure partie des membres de la configuration APE-SADC). C’est ce que confirme une Étude de cas sur la politique commerciale extérieure de l’UE, avec un accent sur les APE, menée par Alan Hudson (Centre for European Policy Studies, 2006).
Hudson concluait que l’aide au développement était non seulement associée à l’aide financière, mais que les dimensions développement allaient au-delà et qu’elles devraient être pleinement intégrées à tous les aspects de la politique des APE, notamment au commerce et aux aspects liés au commerce.
« Traiter le développement comme une voie parallèle dans les négociations commerciales n’est pas propice à la réalisation de résultats favorables au développement. » Une conclusion peut-être plus cruciale de l’étude de cas, au vu du rôle dominant de la Direction générale du commerce, dans les négociations APE : « La cohérence des politiques nécessite une cohérence intra-Commission. Pour que les objectifs de développement ne soient pas marginalisés, la Direction générale du développement doit être en mesure – en termes de ressources et de mandat – de représenter les objectifs de développement au niveau général des discussions sur les APE, et ne doit pas se limiter à des questions d’acheminement de l’aide technique et financière. »
Toujours selon l’étude : « Des négociations effectives avec les pays en développement partenaires nécessitent également une cohérence intra- Commission. Il est inacceptable pour les pays en développement de penser qu’ils traitent avec la Commission dans son ensemble, alors qu’ils ne sont en train de traiter qu’avec une partie de celle-ci – la DG Commerce – qui n’est pas en mesure de s’engager sur des questions d’aide au développement. »
En dépit de tout ceci, il semble que la Commission européenne a carte blanche pour négocier des APE avec les pays africains, en fonction de leur propre agenda, qui leur permet de rejeter à volonté les dispositions de politiques européennes adoptées. Cet agenda a mené à de nouvelles configurations régionales en Afrique, qui n’ont ni bases légales, ni institutions de soutien, c’est-à-dire des groupes de pays rassemblés à la hâte qui auraient à terme à créer de nouveaux instruments juridiques pour rendre les APE juridiquement contraignants, tout en étant obligés, ce faisant, d’ignorer leurs propres obligations juridiques envers les arrangements régionaux en cours.
Le décompte africain, par l’UE, des APE intérimaires paraphés, fin 2007, est plus que révélateur de cette réalité – aucune des quatre configurations APE africaines initiales n’a paraphé d’APE intérimaire avec l’UE, et ceci indépendamment du fait que l’UE a exploité les vulnérabilités des pays à titre individuels au sein des configurations APE, afin de faire parapher des APE intérimaires en utilisant des tactiques d’intimidation telles que la menace de perte d’accès préférentiel au marché, l’introduction de droits punitifs si des accords ne sont pas paraphés, la menace de contestation multilatérale si les arrangements intérimaires ne sont pas notifiés à l’Organisation mondiale du commerce, et le kalopsia de l’aide au développement.
Même malgré cela, seuls 15 pays africains (sur 44) ont à terme paraphé des APE intérimaires à la fin de l’année dernière – la question qu’il faudrait se poser à juste titre est de savoir pour quelles raisons. (Notez que la Namibie a paraphé un APE intérimaire assorti d’une liste de conditions à réviser avant de pouvoir entamer toute négociation en vue d’un APE complet – bien que ceci ne semble pas déranger le Commissaire européen au commerce, Peter Mandelson, selon ses dernières déclarations).
Cette situation est en violation flagrante du principe d’intégration régionale des APE, prévu dans les articles 35.2, 37.3 et 37.5 d’ l’Accord de Cotonou. En outre, au vu des tactiques de la Commission européenne et du compte final, fin 2007, il y a un énorme point d’interrogation en ce qui concerne les raisons qui sous-tendent l’agenda APE de la Commission.
Selon cet agenda, ces nouveaux arrangements commerciaux devraient être des accords de libre-échange entre l’UE et les différentes configurations de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Les résultats, fin 2007, reflètent plutôt des accords commerciaux bilatéraux entre des pays individuels au sein de configurations APE et l’UE.
Ceci, en soi, crée une pléthore de nouvelles contestations juridiques visant à rendre ces ‘accords bilatéraux’ juridiquement contraignants par rapport aux initiatives d’intégration régionales déjà en cours en Afrique. Alors qu’elle imputait initialement la lenteur des négociations APE à ce que l’on appelle le syndrome du bol de spaghetti résultant du chevauchement des adhésions à divers arrangements d’intégration régionaux en Afrique, la Commission européenne en a fait autant, fin 2007, en créant une bol de spaghetti tout aussi déroutant et énigmatique – ce dont les pays africains n’ont nul besoin (et qu’ils ne méritent pas) à ce stade.
Toutefois, comme pourrait l’attester l’histoire récente des tactiques de négociation de la Commission européenne évoquées ci-dessus, les dispositions qui figurent dans les politiques européennes adoptées et celles énoncées dans l’Accord de Cotonou ont été simplement traitées comme des pierres d’achoppement, afin de garantir un paraphe sur les pages d’un texte d’APE intérimaire. Par exemple, les articles 37.6 et 37.7 de l’Accord de Cotonou renvoient au principe de l’acquis, au titre duquel aucun pays ACP ne serait voir sa situation empirer, après Cotonou, par rapport à sa situation antérieure. Les pays en développement du Groupe ACP avaient toutefois été menacés des droits punitifs du Système généralisé de préférences (SGP) s’ils décident de ne pas parapher d’APE intérimaire fin 2007.
Un point encore plus important, tous les pays ACP qui ont paraphé des APE intérimaires ne sont plus autorisés, à présent, à recourir à la disposition sur le cumul, énoncée dans l’Accord de Cotonou, avec les pays ACP qui n’ont pas paraphé d’APE intérimaire. Ceci a été la source de divers problèmes de production dans la région de l’Afrique australe, car l’Afrique du Sud a décidé de ne pas parapher d’APE intérimaire.
Pourquoi la Commission européenne agit-elle ainsi ? Pourquoi les pays sont-ils sanctionnés s’ils ne suivent pas la voie tracée par la Commission (en dépit de dispositions explicites qui interdiraient de telles sanctions) ? Quelles sont les motivations réelles de l’agenda APE de la Commission européenne ?
Il n’est pas étonnant que Klaus Rudischhauser, Directeur des relations avec les ACP au sein de la Commission européenne, ait qualifié les négociations ACP de 2007, en février de cette année, de catastrophiques et d’énorme échec en matière de communication.
Le facteur le plus inquiétant pour la Namibie, dans le processus APE, devrait être les pressions (non sollicitées) déclenchées par la Commission européenne contre l’Union douanière de l’Afrique australe (SACU). Le processus APE a créé un clivage entre les États membres de la SACU, fin 2007, en raison de l’absence de mécanisme de négociation commun, c’est-à-dire que le processus APE a pris le pas sur le propre processus de réforme institutionnelle de la SACU.
Les actions de la Commission européenne, dans ce cas particulier (une fois de plus) sont en violation flagrante des dispositions stipulées dans les articles 34.1, 34.2, 35.2, 35.3, 37.3, 37.5, 37.6, et 37.7 de l’Accord de Cotonou. Ceci pourrait mener à terme à une scission au sein de la SACU, ce qui (là encore) va à l’encontre du partenariat UE-Afrique sur le commerce et l’intégration régionale, récemment adopté, de la Stratégie conjointe UE-Afrique.
Du fait que l’UE, à travers la Stratégie conjointe UE-Afrique, souhaite passer d’une relation donateur/bénéficiaire avec l’Afrique à un partenariat entre parties égales, il conviendrait soit d’adapter immédiatement l’agenda APE de la Commission aux politiques de cohérence européennes, soit d’abandonner totalement cet agenda. Autrement, la Commission européenne devrait faire preuve d’un courage résolu pour expliquer aux pays africains les raisons pour lesquelles leurs tactiques de négociation sont si aisément justifiées au regard politiques de cohérence européennes et des dispositions énoncées dans l’Accord de Cotonou.
Au vu des points ci-dessous, le paragraphe final de l’agenda APE 2008 de la Commission européenne devrait plutôt être formulé comme suit :
Comme nous avons échoué dans nos efforts visant à exhorter les pays africains à s’engager dans une mauvaise passe, les efforts en 2008 devraient viser à exercer sur ces pays toutes les pressions concevables à notre disposition pour les amener à signer des APE complets avant la fin de notre mandat – et (notez) dans ce cas, oublier toutes les politiques européennes à cet égard pour ne prendre en considération que les avantages que la Chine et l’Inde pourraient engranger en Afrique, si nous échouons.