Passerelles • Volume 9 • Numéro 2 • Avril 2008
La libéralisation de l’investissement : politique sur mesure ou politique à taille standard ?
Aussi loin que l’on remonte dans le processus de négociations commerciales dans le cadre du Programme de Doha, on est frappé par la constance des pays en développement et des pays africains en particulier dans le rejet explicite et argumenté de toute ouverture de pourparlers sur les thèmes de Singapour. Il y a eu bien des raisons à ce refus.
L’opposition aux thèmes de Singapour a atteint son point culminant à la conférence ministérielle de Cancun. Lors de cette réunion, ces questions ont été au centre d’une grande controverse avant et après la conférence. Avant la conférence, la plus grande campagne jamais égalée en termes d’ampleur depuis la naissance de l’OMC sur un sujet en négociation a été menée par la plus large coalition de pays membres de l’institution multilatérale pour dénoncer la volonté des Pays développés de les introduire dans le programme de travail de Doha. Plus de 77 pays membres de l’OMC, soit plus de la moitié, ont rendu public des communiqués officiels où ils s’opposent à l’ouverture de négociations sur les thèmes de Singapour.
Par exemple, par une proposition commune présentée à l’OMC (WT/GC/W/510), un groupe de pays africains - Bénin, Botswana, Kenya, Ile Maurice, Nigeria, Ouganda, Sénégal, Sierra Leone, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe et Djibouti - avait pris position sur le processus de négociation des questions de Singapour à l’OMC. Les pays signataires avaient considéré que les liens entre commerce et investissement, l’interaction du commerce et de la politique de la concurrence, la transparence des marchés publics et de la facilitation des échanges présentent des aspects particuliers et complexes dont la prise en charge ne peut relever d’une réglementation multilatérale. Ils ont fait part de leurs préoccupations concernant les incidences sérieuses que ces questions pourraient avoir sur leurs économies fragiles, et bien souvent dépourvues d’un encadrement réglementaire efficace, et en sont arrivés à la conclusion que les avantages de la négociation d’un cadre multilatéral pour chacune de ces questions ne sont ni manifestes, ni probables pour eux, en l’état actuel de leur évolution économique2.
Le motif évoqué par ces pays, à juste titre, était qu’une réglementation multilatérale sur ces sujets n’était ni nécessaire ni souhaitable dans la mesure où elle restreindrait davantage l’espace politique déjà durement éprouvé par plusieurs décennies d’une libéralisation imposée, qui a le plus souvent affaibli les Etats, en les dessaisissant de puissants leviers de développement au profit des multinationales étrangères. La peur d’un empiétement des instances multilatérales sur les souverainetés nationales a été donc l’une des raisons qui ont déclenché une telle levée de boucliers. Le souvenir des mesures imposées, des règles contraignantes et déséquilibrées et des orientations économiques douteuses laissé par l’ingérence des institutions financières internationales dans la gestion des économies de la plupart des pays en développement durant les années d’ajustement structurel a certainement amené ces derniers à douter des bienfaits qu’on leur fait miroiter.
A cela s’ajoute aussi le fait que la quasi-totalité des pays africains qui se sont explicitement ou implicitement opposés aux thèmes de Singapour n’ont pas, hier comme aujourd’hui, les ressources et la capacité nécessaires pour mener des négociations efficaces et productives sur ces questions, surtout à un moment où ils doivent encore surmonter les difficultés que leur pose la mise en oeuvre des règles existantes de l’OMC et l’élargissement du Doha round, ainsi que la conduite concomitante des négociations bilatérales avec l’Europe en vue de la signature d’un APE.
Après avoir rejeté la négociation des thèmes de Singapour à l’OMC3, les Etats africains ont pris de nombreuses résolutions pour confirmer leur choix politique et économique de préserver ces questions essentielles de développement aux contraintes d’une réglementation multilatérale fondée sur les règles de l’OMC. Diverses tribunes ont été utilisées à cet effet4.
Mais étant poussés à la sortie par la fenêtre à l’OMC, ces sujets sont réapparus dans les négociations de l’APE où l’UE tente de les introduire en les cachant, pour le cas de l’investissement, sous le manteau du commerce des services.
Le but de cette analyse est de contribuer aux efforts de clarification des vrais enjeux liés à ces questions pour que ces dernières soient abordées avec une prudence accrue. Nous nous limiterons ici à la question de l’investissement étant entendu que les arguments que nous exposons sont aussi largement valables pour les autres sujets.
Pour ou contre l’inclusion de l’investissement dans les accords commerciaux
Il existe en général deux points de vue qui s’opposent lorsqu’on ouvre le débat sur l’intérêt ou non d’introduire l’investissement dans le cadre des accords commerciaux. La première ligne postule l’hypothèse que ce sujet lié au commerce a un potentiel de développement dans le cadre des accords commerciaux. Les défenseurs d’une telle thèse se demandent comment peut-on faire pour traduire ce potentiel en acte.
L’argument principal mis en avant par cette mouvance postule qu’un accord sur l’investissement qui augmente et protège les droits des investisseurs va accroitre l’investissement étranger direct (IED) en incitant ces derniers à venir s’installer dans les pays qui mettent en oeuvre de telles politiques. La protection qu’il confère stimulerait tout à la fois l’investissement national et apaiserait les inquiétudes des investisseurs étrangers.
La seconde ligne postule quant à elle qu’un accord sur l’investissement n’a pas sa place dans un accord de libreéchange purement commercial, surtout si celui-ci est un accord commercial mixte incluant des pays développés et des pays en développement, comme l’accord de partenariat économique (APE). Notre analyse appartient à cette seconde mouvance et nous nous attelons à démontrer pourquoi l’inclusion de ce sujet est à la fois inappropriée et dangereuse pour les pays pauvres et vulnérables. Le cas qui nous sert d’exemple est l’APE en négociation entre l’union européenne (UE) et l’Afrique de l’ouest.
Le premier élément à prendre en considération est bien entendu le fait que l’Europe, ne cherchant à travers les APE, dit-elle, qu’à se mettre en conformité avec l’OMC, elle ne devrait pas pousser à l’inclusion de l’investissement dans l’APE, puisque ce sujet n’est pas une condition de compatibilité de l’APE avec l’OMC.
Mais il nous parait utile d’aller au-delà d’une telle analyse. En vertu du principe de prudence qui doit guider tout pays ou groupe de pays dont l’économie est encore vulnérable et n’ayant qu’une faible maitrise sur les leviers de celle-ci, les négociateurs régionaux de l’APE devraient s’attacher à faire en sorte qu’un accord commercial soit strictement limité au commerce. Même si à cause de l’évolution des échanges commerciaux internationaux, de nombreuses nouvelles questions sont aujourd’hui liées, peu ou pou au commerce, il reste évident que celles-ci ne peuvent faire l’objet d’une réglementation sous les mêmes conditions et le mêmes règles que le commerce des biens, qu’ils soient agricoles ou industriels.
Qui plus est, les politiques de libéralisation mises en oeuvre depuis plusieurs décennies sous l’égide des institutions financières internationales, que ce soit dans le domaine de l’investissement ou des services, n’ont pas été évaluées. Il n’existe donc aucun recul ou une base d’analyse fondée sur les expériences passées en matière de libéralisation qui pourrait permettre à une région comme l’Afrique de l’ouest de s’engager en connaissance de cause.
Investissement étranger direct et réglementations internationales
Plusieurs raisons justifient l’adoption d’une posture de prudence lorsqu’il s’agit d’aborder la question de la régulation ou dérégulation des politiques d’investissement aux fins d’attirer les IED.
La première repose sur le fait que la thèse selon laquelle des accords sur l’investissement basés sur les règles du Traitement national (TN) et de la Nation la plus favorisée (NPF) sont nécessaires pour attirer l’IED n’est pas historiquement fondée. C’est un principe faussement scientifique puisque l’inexistence de tels accords n’a pas empêché l’IED de connaître une forte croissance ces dernières années. Les entrées mondiales d’IED ont atteint en 2006 un total de 1306 milliards, soit une augmentation de 38% par rapport à leur niveau de 2000, qui était pourtant une année record (Cnuced, 2007). En Afrique, les IED ont atteint 36 milliards de dollars en 2006, soit le double5 de leur niveau de 2004. La croissance des IED en Afrique s’explique en partie par le regain d’intérêt sur les ressources naturelles et par les perspectives de profit et de retour sur investissement pour les entreprises ainsi que par un environnement économique mondial plutôt favorable.
En somme, l’absence d’accord sur la libéralisation de l’investissement n’a pas empêché de nombreux pays de bénéficier de niveaux record d’investissement en libéralisant de façon autonome et unilatéral. La CNUCED montre qu’entre 1991 et 2001 plus de 1393 reformes ont été opérées sur les réglementations nationales sur l’investissement. Près de 90% de ces modifications ont été faites dans le sens d’une plus grande libéralisation. En 2001, plus de 200 réformes de réglementations sont opérées dans plus de 71 pays dont seulement 6% dans un sens de durcissement et de restriction (CNUCED 2002). On voit peu de raisons, dans un tel contexte, d’imposer aux régions négociant un APE l’inclusion d’un accord portant explicitement ou implicitement sur l’investissement, puisque la tendance actuelle est qu’elles le feront de toute manière, mais avec la seule différence qu’elles garderont plus d’autonomie et de souveraineté face aux sociétés transnationales et aux autres investisseurs.
En second lieu, même là où il ya des traités bilatéraux d’investissement (TBI), l’histoire ne dit si ceux-ci sont à la base d’une croissance significative des investissements. Il n’existe aucune preuve que la signature de ces traités bilatéraux ait accru les flux d’investissement (Stiglitz, J. 2007). Certes les TBI se sont multipliés ces dernières années atteignant en 2001 plus de 2000 traités selon la Cnuced. Mais dans ses analyses effectuées en 1998, la Cnuced n’a trouvé aucune corrélation directe entre les TBI et le niveau d’IDE dans les pays hôtes.
En troisième lieu, il ya un argument souvent évoqué qui avance l’idée selon laquelle un accord juridiquement contraignant serait plus favorable à l’investissement puisqu’il met les investisseurs à l’abri de certaines pratiques gouvernementales comme par exemple la nationalisation des investissements étrangers ou les changements dans la structure du capital des entreprises étrangères, même lorsque des impératifs économiques dictent de telles pratiques. Cet argument n’a pas un fondement solide dans la réalité dans la mesure où, aussi bien au niveau national qu’international, des institutions sont mises en place qui assurent contre les éventuelles confiscations (Stiglitz, 2007).
On peut citer entre autres l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) qui est un organe du groupe de la Banque mondiale. De plus, chose notable, la plupart des pays ont déjà intégré dans leurs réglementations des investissements des dispositifs qui leur ôtent dans une large palette de telles situations, la possibilité d’opérer de telles confiscations ou nationalisation. On comprendrait en effet mal que des pays qui se donnent beaucoup de mal pour se rendre attrayant pour attirer l’IED soient eux-mêmes les fossoyeurs de leur propre stratégie. Cela ne tombe pas sous le sens et ce serait manquer de respect aux pays et régions ACP que de les croire capables de telles incohérences.
De la nécessité d’une approche unilatérale nationale ou régionale
Ceux qui estiment que toute opposition à l’inclusion de l’investissement ou l’un quelconque des thèmes de Singapour dans l’Ape est une opposition à l’attrait de l’investissement tout court ne semblent pas comprendre les vrais termes du débat. La plupart des pays en Afrique comme ailleurs ont mis en place des agences et des stratégies de promotion de l’IED. Ils ont opéré de nombreuses réformes, souvent très profondes, pour attirer les investisseurs. Mais beaucoup l’ont fait de manière autonome et unilatérale en mettant un cadre qui reconnaît des droits des investisseurs sans compromettre les intérêts nationaux. C’est une option reconnue par les différentes obligations et engagements à l’OMC, en particulier dans le domaine des services en ce qui concerne la libéralisation autonome.
La question de fond n’est donc pas de savoir si le fait de conseiller à la prudence en matière de libéralisation de l’investissement dans le cadre d’un accord commercial juridiquement contraignant est en soi une opposition à l’investissement ou une méconnaissance de l’intérêt que certains types d’IED pourraient avoir. Le débat est s’il est raisonnable pour des pays en développement, dans le contexte actuel des connaissances, de libéraliser leurs règles en matière d’investissement dans le cadre d’un accord commercial juridiquement contraignant les liant avec un partenaire beaucoup plus puissant qu’eux, dans un contexte où ils cherchent à rechercher et à consolider des équilibres dans leurs économies.
La réalité économique qui s’impose à tous les pays est aujourd’hui telle que chaque pays est plus ou moins obligé d’équilibrer dans sa réglementation des dispositions susceptibles d’attirer des investisseurs et d’autres pour protéger les citoyens de leurs effets négatifs potentiels. L’un des problèmes que les pays en développement rencontrent trop souvent est que les conséquences négatives des accords qu’ils signent n’apparaissent que des années plus tard, au moment où leur révision ou leur dénonciation est soit impossible soit difficile. Stiglitz nous donne, dans un livre récent, l’exemple du fameux Chapitre 11 de l’ALENA, dont on a découvert, après coup, qu’il donne aux investisseurs étrangers plus de droits qu’aux investisseurs nationaux (ils sont par exemple indemnisés en cas de renchérissement des coûts ou de baisse de rentabilité du fait d’une réglementation, même justifiée. On sait que certaines réglementations en matière d’environnement ou pour la protection des consommateurs pourraient impacter sur les coûts supportés par les entreprises. Ce chapitre leur permet de s’opposer à de telles réglementations.) 6 Les efforts des pays en développement pour attirer les IED sur leurs territoires se sont considérablement accrus depuis les années 80 (Charlton, 2003). Mais cette course vers les IED est apparue comme une course vers un nivellement par le bas qui a poussé à une surenchère laxiste, pour dire le moins. La concurrence que se mènent quelques fois les pays d’une même région- qui ont pourtant toutes les raisons de coopérer et de faire bloc face aux multinationales souvent plus puissantes que plusieurs Etats réunis- a engendré partout un risque d’en « faire trop », de donner plus que les autres en donnant plus que ce qui est nécessaire.
On peut bien mesurer les dangers que pourraient avoir de telles incitations à long terme dans un contexte où ces Etats ont des institutions encore faibles, des capacités prospectives et d’analyse des coûts et bénéfices également faibles et sont très vulnérables à un corruption systémique et généralisée (Stiglitz, idem).
Comme nous l’avons dit plus haut, chaque pays ou région dans un processus d’intégration est plus ou moins obligé de réaliser un équilibre entre droits des investisseurs et droits des citoyens. Nous disons en plus que rien ne peut obliger un Etat ou lui dicter la façon de réaliser cet équilibre.
Chacun en décide souverainement. Un accord uniforme sur l’investissement, qu’il soit multilatéral ou bilatéral, n’apportera rien aux pays en développement, particulièrement ceux des ACP encore plus pauvres que les autres. L’expérience historique a montré que les régimes nationaux spécifiques sont beaucoup plus sensibles aux priorités de développement que les contraintes à « taille unique. »
Et puis si la libéralisation de la politique d’investissement est si bonne pour ces pays, pourquoi ne la feraient-ils pas souverainement et de manière unilatérale, plutôt que dans le cadre d’un accord qui leur enlève le peu d’espace et de marge de manoeuvre politique qui leur reste ?
1 Cheikh Tidiane DIEYE est Docteur en Etudes du Développement. Il est coordinateur du programme commerce à Enda Tiers Monde et Co-rédacteur de Passerelles. Les opinions sont exprimées à titre personnel.
2 Une série d’articles bien documentée a été produite sur la question à travers plusieurs numéros de Passerelles. Voir les archives de la publication à www.ictsd.org/africodev
3 Seul le sujet de la facilitation des échanges qui a été moins controversé a été « lâché » par les PED et a fait l’objet d’un compromis dans l’accordcadre de juillet 2004. Les trois autres (investissement, marchés publics et politique de concurrence) n’ont connu aucune avancée.
4 Déclaration des pays ACP sur la cinquième Conférence ministérielle de l’OMC, adoptée à la sixième réunion des Ministres du commerce des pays ACP (Bruxelles 31 juillet-1er août 2003), par l’Union africaine dans la Déclaration ministérielle de Maurice sur la cinquième Conférence ministérielle de l’OMC, adoptée à la réunion des Ministres du commerce des États membres de l’Union africaine (Grand Baie, Maurice, 19-20 juin 2003), et par les PMA dans la Déclaration de Dhaka adoptée à la deuxième réunion des Ministres du commerce des PMA (Dhaka, Bangladesh, 31 mai-2 juin 2003). Ces mêmes positions ont été réitérées à la réunion des Ministres du commerce de l’Ua à Kigali, au Caire, à Nairobi et à Addis entre autres.
5 Il convient toutefois de noter que la part de l’Afrique dans les IED mondial est tombée de 3,1% en 2005 à 2,7 en 2006.