Passerelles • Volume 9 • Numéro 2 • Avril 2008

Le texte révisé du Président du Comité de l’agriculture de l’OMC reflète la lenteur des progrès sur les produits sensibles


Un projet de texte révisé d’un accord sur l’agriculture, attendu de longue date, pour le Cycle de Doha perturbé, a été mis en distribution le 19 mai, par le Président des négociations commerciales. S’il réalise des progrès réguliers dans des domaines tels que les produits agricoles ‘sensibles’, le texte laisse intacts des chiffres litigieux tels que les abaissements en pourcentage pour les subventions globales ayant des effets de distorsion des échanges, et dans de nombreux autres domaines, se contente de restructurer ou de clarifier les options de négociation.

Le projet de texte tant attendu a été perçu comme une pierre de touche importante pour le lancement d’un ‘processus horizontal’ au sein duquel les hauts responsables commenceront à procéder à des compromis entre l’agriculture, les droits industriels et peutêtre d’autres domaines de négociation. Ceci, en retour, a été perçu comme crucial pour permettre aux Membres réduire le nombre de décisions en suspens que les Ministres du commerce doivent porter devant une réunion de haut niveau éventuelle – cela est nécessaire, dans des délais brefs, disent les négociateurs, pour finaliser un accord de Doha d’ici la fin de l’année.

Le projet de texte réduit de manière spectaculaire le nombre de grands crochets (qui indiquent les questions sur lesquelles il n’y a pas encore de consensus), passé de 235 à 32 – ce que l’on considère depuis longtemps comme nécessaire pour que les ministres soient en mesure de présenter un sous-ensemble de questions facile à prendre en compte. Les délégués ont toutefois averti que le texte contenait toujours de nombreuses questions non résolues : dans la plupart des cas, le Président avait simplement réécrit le texte pour formuler les divergences d’une nouvelle manière, par exemple en exprimant des options dans la configuration ‘soit/soit’.

Dans certains domaines des discussions dans lesquels des progrès ont été réalisés récemment, tels que la libéralisation des produits tropicaux, le Président a indiqué qu’il avait essentiellement conservé le langage de son projet de texte antérieur, car il n’y avait pas encore eu d’accord sur ces questions. Toutefois, les options dans ces domaines ne reflétaient plus la situation actuelle, a-t-il averti.

Dans d’autres domaines épineux – tels que les ‘produits spéciaux’ fortement contestés que les pays en développement seront en mesure de soumettre à des réductions tarifaires plus faibles pour faire face aux besoins en matière de sécurité alimentaire, de garantie des moyens d’existence et de développement rural – le texte ne comportait que des modifications mineures par rapport à la version antérieure. Des sources ont laissé entendre que ceci n’était nullement surprenant, car les négociateurs ont concentré toute leur attention, au cours des derniers mois, sur les consultations sur les produits sensibles.

Plusieurs délégués ont déclaré que le projet de texte ne réservait aucune grande surprise. Le Président du Comité, l’Ambassadeur Crawford Falconer (Nouvelle-Zélande), a mis l’accent, de manière constante, sur le fait qu’il préférait laisser les Membres diriger le processus, en reflétant la convergence uniquement là où elle existe réellement.

Falconer a insisté sur le fait qu’il était urgent de conclure un accord dans les plus brefs délais et a laissé entendre que les négociateurs approchaient de la fin. S’adressant à la presse immédiatement après la diffusion du texte, il a déclaré que les Membres « se rapprochaient de la dernière poupée russe » - une référence aux projets de texte successifs qu’il avait fallu rédiger pour rapprocher les options de négociation.

Accès au marché : toujours le domaine le plus épineux

Parmi les trois domaines des discussions sur l’agriculture, l’accès au marché continue d’être le plus problématique, ont déclaré les délégués. Les subventions internes et la concurrence à l’exportation étaient ‘stables’, selon de nombreux délégués, avec juste quelques décisions très politiques restantes.

Si les Membres s’accordent depuis longtemps sur le fait que les droits seront classés en une série de bandes, les droits les plus élevés faisant l’objet des abaissements les plus importants, il n’y a toujours pas d’accord sur le point de savoir de quel pourcentage les droits seront réduits dans chaque bande. Le dernier projet de texte de Falconer prévoit des chiffres pour les abaissements en pourcentage dans les bandes inférieures, en prenant la médiane des gammes indicatives qu’il avait données dans les versions antérieures du texte. Les abaissements pour la bande la plus élevée - qui sont les plus litigieux – sont toujours entre grands crochets.

Un autre point litigieux a été l’inclusion d’un abaissement moyen minimal de 54% pour les pays développés, qui, dans le dernier projet de texte, n’est plus entre grands crochets. Selon une source, ceci serait à présent peu susceptible de poser de problèmes aux Membres, car le nouveau texte leur permet de prendre en considération, dans le calcul de cette moyenne, la libéralisation accrue pour les produits tropicaux et la ‘progressivité’ des droits tarifaires sur les produits transformés.

Produits sensibles : le texte incorpore un nouveau compromis

Le texte révisé de Falconer comprend, deux options, l’une étant la méthodologie complexe dont un groupe de six pays a convenu pour servir de base à la désignation des ‘produits sensibles’ – les produits que les pays développés et en développement seront en mesure de soumettre à des abaissements tarifaires plus faibles, en échange de l’expansion de l’accès au marché à travers des contingents. La méthodologie avait d’abord été proposée, le 4 avril, par l’Australie, le Brésil, le Canada, le Japon, l’UE et les États-Unis – dénommé de manière informelle le G-6. Elle offre aux pays ayant les moyens d’affecter au niveau tarifaire à huit chiffres plus détaillé, au titre du système harmonisé, des données sur la consommation intérieure par produit, qui ne sont souvent disponibles qu’au niveau plus large à six chiffres. Les Membres avaient convenu antérieurement d’utiliser les chiffres sur la consommation intérieure pour servir de base à l’expansion des contingents. Si certains pays tels que l’Argentine s’opposent à cette approche, d’autres ont convenu qu’elle pourrait servir de base pour de futures négociations.

Les pays développés Membres qui ont toujours plus de quatre pour cent de leurs droits tarifaires supérieurs à 100% après l’application de la formule d’abaissement des droits tarifaires auront à proposer un contingent d’expansion additionnel, qui, selon le nouveau projet de texte, devrait être de 0,5% de la consommation intérieure. Le projet de texte comprend également quelques options supplémentaires pour les pays en développement qui ont à élargir les contingents d’importation pour leurs produits sensibles.

Produits tropicaux et érosion des préférences

Le groupe de pays latino-américains en faveur d’une libéralisation accrue pour les produits tropicaux a continué de négocier de manière informelle avec l’UE, de même que le groupe de pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) qui s’inquiète de l’érosion de l’accès préférentiel aux marchés des pays développés. Pour un certain nombre de produits litigieux, et en particulier la banane et le sucre, les deux groupes de pays en développement ont des objectifs diamétralement opposés. Les partisans de la libéralisation des produits tropicaux seraient en train de mener des négociations détaillées sur des lignes tarifaires particulières avec divers importateurs des pays développés, dans l’espoir d’établir soit une liste commune de produits pour une libéralisation accrue, soit un ensemble d’engagements de libéralisation pays.

Révision du texte des produits spéciaux

Concernant les produits spéciaux, le texte comprend des passages entre crochets qui pourraient permettre aux pays en développement de désigner un minimum de huit pour cent et un maximum de vingt pour cent de leurs lignes tarifaires comme spéciales, reprenant essentiellement des formulations antérieures du projet de texte. Soit 40% soit aucune de ces lignes ne seraient exemptées des abaissements tarifaires : les lignes tarifaires restantes seraient soumises à un abaissement moyen de 15%, avec un abaissement minimal de 12% et maximal de 20% par ligne. Le projet de texte antérieur comprenait jusqu’à trois catégories de lignes tarifaires, dont l’une serait exemptée d’abaissements et deux seraient soumises à différents niveaux de réductions plus faibles.

Mécanisme de sauvegarde spéciale : deux options

Le texte révisé sur le mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) réorganise les options proposées antérieurement par le Président, en les présentant comme deux larges options sur lesquelles les Membres se décideront. Les Membres ont été invités à choisir entre deux approches. Dans le cadre de la première option, des mesures correctives faciles à déclencher ne sont pas restreintes par les niveaux tarifaires ‘consolidés’ maximaux autorisés qui s’appliquaient après la conclusion de cycle d’Uruguay. Aux fins de la seconde option, des mesures correctives de sauvegarde seraient plus difficile à déclencher et les Membres seraient limités par les niveaux consolidés du cycle d’Uruguay pour les fortes poussées, et par les niveaux tarifaires consolidés pour les poussées plus faibles.

Selon un délégué du G-33, partisans du MSS, l’approche soit/soit ne conviendrait pas pour faciliter les décisions au niveau ministériel. Un autre a soutenu que le Président avait été relativement heureux d’inclure des flexibilités pour les produits sensibles, à la demande des pays développés, mais moins soucieux d’accorder aux pays en développement une flexibilité comparable pour les produits spéciaux.

Des droits de sauvegarde additionnels s’appliqueraient normalement pendant 12 mois, spécifie le texte, à moins que des produits saisonniers ne soient impliqués, auquel cas la période d’application serait d’une durée de six mois. Un délégué a toutefois souligné que la plupart des produits agricoles étaient saisonniers. Des références antérieures aux accords commerciaux préférentiels ont été remplacées par une nouvelle disposition qui stipule que la sauvegarde ne serait déclenchée que par des flux commerciaux multilatéraux.

Un mécanisme de sauvegarde distinct, la ‘Sauvegarde agricole spéciale’, a également été une source de dissension, les exportateurs agricoles efficients du Groupe de Cairns appelant à sa suppression immédiate, alors que des Membres importateurs tels que l’UE, le Japon et la Suisse sont en faveur de son maintien. Les pays en développement Membres, techniquement autorisés à recourir à la sauvegarde, se sont toutefois plaints de ne pas avoir été en mesure de le faire, dans la pratique – un facteur majeur qui a conduit le G-33 à faire pression en faveur de la création du nouveau MSS. Le dernier projet de texte soit supprimerait la Sauvegarde agricole spéciale, soit la réduirait à 1,5% des lignes tarifaires listées. Il propose, pour les pays en développement, un nouveau chiffre de 3% des lignes.

Simplification et progressivité des droits tarifaires

La portée du nouveau texte sur la simplification des droits tarifaires a été élargie pour inclure un langage entre crochets qui couvrirait tous les droits consolidés ; elle a également été simplifiée et abrégée afin d’inclure moins d’exceptions.

Concernant la progressivité des droits, le texte révisé du Président spécifie davantage l’abaissement appliqué aux produits transformés ayant des droits élevés, qui pourrait entrer dans la bande supérieure de la formule générale d’abaissement des droits. Ces droits seront réduits de 6 points de pourcentage de plus que cela n’aurait été requis par l’abaissement.

Les nouveaux Membres bénéficient d’une marge de manoeuvre plus large pour les droits élevés

Le texte offre une nouvelle flexibilité aux ‘Membres ayant récemment accédé’ – un groupe de pays, comprenant la Chine, qui fait valoir qu’elle a déjà récemment contracté des engagements d’accession onéreux et qu’elle devrait donc être traitée de manière plus souple. Alors que le projet de texte antérieur proposait d’autoriser ces pays à modérer de 7,5% les abaissements tarifaires auxquels ils procèdent dans toutes les bandes, le nouveau texte permettrait de modérer les abaissements aux droits figurant dans les deux bandes supé-rieures d’une proportion allant jusqu’à dix points de pourcentage, et de modérer ceux des deux bandes inférieures de cinq points de pourcentage.

Subventions internes et concurrence à l’exportation

Le projet de texte conserve les abaissements proposés de 66 ou 73 pour cent entre grands crochets pour les subventions globales ayant des effets de distorsion des échanges pour les États-Unis et le Japon, ainsi que l’abaissement de 75 ou 85 pour cent pour l’UE. Tous les autres Membres auraient à procéder à un abaissement de 50 ou 60 pour cent. Les États-Unis, en particulier, sont sous la pression des autres Membres qui leur demandent de réduire le niveau de subventions maximal autorisé dans le cadre des négociations.

Le nouveau projet de texte contient à présent une annexe qui présente un décompte détaillé des subventions américaines pouvant faire l’objet de prescriptions au titre de la ‘catégorie bleue’ ayant des effets de distorsion des échanges moins élevés – une évolution qu’un délégué a qualifié de fructueuse. Concernant les questions en suspens dans la partie Concurrence à l’exportation des négociations, telles que les règles sur les crédits à l’exportation et l’aide alimentaire, le Président a déclaré qu’elles n’étaient pas formellement convenues mais qu’elles étaient « à peu près prêtes. »