News and Analysis • Volume 7 • Numéro 6 • Juillet 2008

Vérification du système : une revue des préférences commerciales

by Helmuth Markov1

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Le SPG à tort dans l’ombre des APE ?

Au cours des derniers mois, le débat public s’est axé sur la négociation d’accords de partenariat économique (APE) entre les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et l’UE, alors que d’autres options commerciales préférentielles faisaient seulement l’objet d’annotations dans la marge. Ceci est assez surprenant, étant donné que depuis l’été 2007, il est clairement apparu que la conclusion de ces nouveaux accords complets projetés avec toutes les régions ACP était peu susceptible de survenir d’ici la fin de cette année. Les APE ont été jugés nécessaires parce que le traitement préférentiel spécifique en faveur des pays ACP, prévu au titre de l’Accord de Cotonou, a été jugé incompatible avec l’OMC. Toutefois, l’article 37 de l’Accord de Cotonou, stipule de manière explicite que l’UE examinera toutes les alternatives possibles, afin de fournir aux pays non PMA qui ne sont pas en mesure de négocier des APE, un nouveau cadre pour le commerce qui soit équivalent à leur situation existante et conforme aux règles de l’OMC.

On pourrait supposer que la Commission européenne, seul négociateur au nom des États membres de l’UE, ne souhaitait pas réellement envisager d’alternatives - bien que l’Europe dispose déjà d’instruments qui peuvent servir de base à de telles options : il y a plus de 35 ans, le Système de préférences généralisées (SPG) a été mis en œuvre en faveur des pays en développement et a été régulièrement amélioré et adapté depuis lors. Aujourd’hui, le régime d’accès préférentiel non réciproque de l’UE est le plus utilisé de tous les systèmes de ce type dans les pays développés et accorde à un certain nombre de produits importés des pays bénéficiaires soit un accès en franchise de droits, soit des réductions tarifaires, en fonction du type d’arrangement SPG dont un pays bénéficie.2

Pour la période 2006-2007, trois types d’arrangements commerciaux préférentiels sont en vigueur :

a) L’accord général (SPG) bénéficie à tous les pays récipiendaires et accorde un accès aux marchés en franchise de droits (produits non sensibles), ou un tarif plus faible que le taux NPF (produits sensibles) jusqu’à une certaine marge.

b) L’arrangement incitatif spécial pour le développement durable et la bonne gouvernance (SPG+) prévoit des avantages supplémentaires pour les pays qui mettent en œuvre certaines normes internationales en matière de droits de l’homme et de droits du travail, de protection de l’environnement, de lutte contre la drogue et de bonne gouvernance.3 Il permet également un accès aux marchés en franchise de droits pour les produits classés ‘sensibles’ importés dans l’UE.

c) L’arrangement spécial en faveur des pays inclus dans la liste de pays moins avancés (PMA) des Nations Unies, connu sous le nom d’initiative ‘Tout sauf les armes’, prévoit le traitement le plus favorable de tous. Il accorde aux PMA un accès en franchise de droits et sans contingents aux marchés de l’UE - à l’exception des armes et des munitions, avec des périodes de transition allant jusqu’à 2008 et 2009 pour le riz et le sucre.

Mini réforme du SPG

Le nouveau règlement de la Commission envisagé pour la période 2009-2011 maintiendra cette structure. La révision proposée par la Commission comprend : la suppression de certains produits pour des pays spécifiques en raison de l’importance de ces importations en provenance de ces pays ; un report de trois mois du régime de réduction tarifaire pour le sucre au titre de l’initiative ‘Tout sauf les armes’ ; la prescription de l’achèvement de la ratification et de la mise en œuvre des conventions internationales avant la demande d’inclusion au SPG+ ( la réglementation de 2005 comprenait une période de transition de trois ans) ; et la prorogation du délai dont le Conseil disposera - d’un à deux mois - pour l’évaluation d’une proposition de retrait des préférences de la Commission.

Alors que la Commission percevait cette révision essentiellement comme une adaptation technique, le Parlement européen a ajouté certains éléments qu’elle avait déjà proposés pour les lignes directrices du SPG 2006-2013 - mais qui, à cette époque, n’avaient pas été pris en considération par le Conseil. Ces propositions visaient à incorporer davantage de transparence, de clarté et de certitude juridique. Par-dessus tout, le Parlement a mis l’accent sur le fait que le régime SPG était destiné à appuyer les Objectifs du Millénaire pour le développement, et en particulier, la réduction de la pauvreté dans les pays en développement. Ce régime a donc besoin d’une analyse d’impact exhaustive qui comprenne les opinions de la société civile ; d’une diffusion plus large de l’information vers le public ; de la prévention de l’érosion des préférences par le transfert de produits actuellement classés sensibles vers la catégorie non sensible ; et de la possibilité pour les pays de faire la demande de SPG+ sur une base annuelle (plutôt qu’une seule fois tous les trois ans). Ce dernier point pourrait être une solution de compromis, car à compter de 2008, il n’y aura plus de période de transition qui permette à un pays ayant presque, mais pas totalement, achevé la mise en application de l’ensemble de 27 conventions internationales mentionnées dans l’annexe de l’arrangement indicatif spécifique, d’être inclus dans le système SPG+.

Une des demandes les plus pressantes du Parlement concerne la réforme des règles d’origine d’une trop grande complexité qui entravent l’adoption et l’utilisation de régimes commerciaux préférentiels tels que le SPG. Un argument avancé est que les règles d’origine devraient prendre en compte le ‘cumul’ interrégional et global pour évaluer dans quelle mesure un pays peut bénéficier d’un traitement préférentiel. Une telle approche faciliterait l’intégration régionale, en particulier entre petits pays ayant peu d’opportunités réelles de diversifier leurs économies d’exportation.

Un faible niveau de diversification des exportations vers l’UE est en soi un critère d’éligibilité au régime SPG+. Selon le seuil actuel, la part des cinq premières importations SPG d’un pays vers l’UE doit être inférieure à 75% de l’ensemble des importations SPG de ce pays. Ce critère sert à indiquer la ‘vulnérabilité’ de l’économie d’un pays. La diversification des exportations pourrait être un indicateur du niveau de développement industriel, mais il y a certainement d’autres critères tels que le produit intérieur brut (PIB) à parité de pouvoir d’achat par tête d’habitant, ou l’indice de développement humain (IDH) qui donneraient une idée plus large du niveau de développement d’une économie.

Le SPG, une alternative possible aux APE ?

Il est parfois soutenu que le système SPG, en particulier le SPG+, pourrait être développé pour servir d’alternative aux Accords de partenariat économique proposés. Comme le suggèrent déjà les quelques points soulignés ici, une réforme prudente serait d’abord nécessaire. Et puisque l’on dispose de peu de renseignements quantitatifs et qualitatifs sur le fonctionnement du SPG, il est assez difficile d’avancer des propositions détaillées. Il semble pourtant y avoir de bonnes raisons de ne pas rejeter une telle option.

D’une part, le SPG est généralement accepté comme étant conforme aux règles de l’OMC qui autorisent de manière explicite des dérogations au traitement de la nation la plus favorisée (non discriminatoire) en faveur des pays en développement. D’autre part, la différence fondamentale par rapport aux APE est qu’il adopte une approche non-réciproque, au lieu de faciliter l’ouverture mutuelle des marchés.

Comme cela a été préalablement spécifié, les pays les moins avancés (PMA) bénéficieraient d’un accès aux marchés presque illimité au titre de l’initiative ‘Tout sauf les armes’, même sans un nouvel accord commercial. Toutefois, les pays ACP non classés PMA perdraient très certainement - bien qu’à des degrés divers - une bonne part de leur accès préférentiel aux marchés de l’UE. Dans ce cas, seul un régime du type SPG+ serait une option. La Commission elle-même a préparé une revue des critères d’éligibilité que les 37 pays concernés remplissent actuellement : aucun n’attend plus de 0,3% des importations SPG dans l’UE, 24 n’atteignent pas plus de 0,1% (le seuil maximal étant de 1%). La République dominicaine, avec une part de ‘seulement’ 81,87% de ses cinq principales exportations SPG, a le plus haut niveau de diversification ; seuls deux autres pays (Antigua et Barbuda et les Bahamas) atteignent moins de 90% (le seuil est de 75%). Seuls Antigua et Barbuda et les Bahamas sont considérés comme des pays à revenu élevé.

Lorsque l’on considère la mise en œuvre des conventions internationales pertinentes, la situation devient plus complexe : aucun des 37 pays non-PMA ne les ont tous ratifiés. En conséquence, après l’expiration de la période de transition, en 2008, ces pays ne remplissent pas le critère qui est réellement au cœur du SPG+. Pourtant, 12 ont ratifié au moins 24 conventions - de sorte qu’en théorie, il serait possible de leur accorder le traitement préférentiel au titre du SPG+ si une autre période de transition était acceptée pour les nouveaux pays demandeurs. Dans le cas de l’Afrique, les pays concernés sont les Seychelles, Maurice, le Kenya, la Namibie, le Ghana, le Cameroun et le Nigeria.

Si ceci semble encourageant pour au moins certains pays, les questions sérieuses déjà mises en évidence ci-dessus subsistent: Par exemple, les produits visés par le SPG en général, en particulier les produits classés sensibles - ainsi que les règles d’origine.

Un autre argument avancé contre le SGP+ comme alternative aux APE est que les pays ACP se trouveraient en concurrence directe et égale avec les pays qui en bénéficient déjà ou en bénéficieront bientôt (voir note 2).

Le Parlement européen a toujours été désireux de s’impliquer dans la réforme du SPG. Il faut toutefois noter que sous le régime du traité de la Commission européenne actuellement en vigueur (Nice), le Conseil n’est pas lié, à ce jour, par les recommandations du Parlement européen, même si ce que l’on appelle la procédure de consultation est utilisée. Ceci changerait de manière fondamentale si les nouveaux termes de la prise de décision proposés dans le Traité de Lisbonne entraient en vigueur. Si cela se produisait, le Parlement aurait un plein pouvoir de co-décision sur la législation interne dans le domaine de la politique commerciale, y compris le cadre SGP.

Corriger les erreurs du système

Dans son état actuel, le SPG ne semble ni être un système parfait pour répondre aux besoins des pays en développement en général, ni être conçu de manière approprié pour la situation spécifique des pays ACP. Toutefois, par rapport aux tentatives de la Commission européenne visant à promouvoir un accès aux marchés réciproque, c’est au moins une alternative qui devrait servir de modèle, car la réciprocité dans les accords commerciaux n’a de sens qu’entre partenaires ayant au moins un pouvoir économique similaire. Le fait que les APE - ou les accords intérimaires conclus jusqu’ici - prévoient des périodes de transition est un argument fallacieux : qui pourrait sérieusement soutenir que les pays concernés seront en mesure d’égaler la capacité économique de l’UE, même dans les prochaines 50 années ?

On pourrait dire que ‘l’erreur est dans le système’. La politique commerciale pourrait être conçue de manière à promouvoir des relations commerciales équitables et le développement durable, mais l’UE est, jusqu’ici, en train de promouvoir un programme de soutien au commerce extérieur et d’accès aux marchés pour ses propres entreprises. On peut comprendre que de plus en plus de pays soient peu disposés à accepter un tel traitement et qu’ils revendiquent un droit à l’autodétermination eu égard au rythme et à l’organisation du développement économique. En effet, il n’est guère surprenant que, jusqu’ici, seule une région ACP ait été prête à signer un APE complet et que les négociations sur d’autres accords de libre-échange aient été interrompues, en dépit d’années de négociations stagnantes à l’OMC. Si elle veut être reconnue comme partenaire au développement digne de confiance, l’Europe ferait bien de reconsidérer son agenda du commerce.

1 Helmuth Markov est un politicien allemand, membre du Parlement européen pour le Parti du socialisme démocratique, Trésorier de la Gauche unifiée européenne - Nordic Green left, et siège au sein du Comité du commerce international du Parlement européen.

2 Il y a 177 bénéficiaires du SGP de l’UE. D’autres pays qui accordent des préférences sont l’Australie, le Belarus, le Canada, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Fédération de Russie, la Suisse, la Turquie et les États-Unis.

3 Les bénéficiaires actuels sont la Bolivie, l’Équateur, la Colombie, le Pérou, le Venezuela (pays andins), le Costa Rica, le Salvador, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le Panama (Amérique centrale), la Moldavie, la Géorgie, la Mongolie et le Sri Lanka.