Pontes • Volume 4 • Número 3 • ago deo de 2008

Avaliação da política comercial dos EUA e da China: que pontos interessam ao Brasil?

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Dois dos principais parceiros comerciais do Brasil – Estados Unidos da América (EUA) e China – tiveram suas políticas comerciais recentemente avaliadas pelo Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais da OMC. Ambos relatórios apontam para avanços, mas destacam pontos que ainda precisam ser melhorados.

A informação técnica – principalmente aquela sistematizada e de fácil acesso – torna-se, cada vez mais, um fator essencial à definição e ao desenvolvimento de estratégias que tragam benefícios à política comercial implementada por determinado país. Nesse sentido, o Relatório de Revisão de Políticas Comerciais (em inglês,Trade Policy Review – TPR) da Organização Mundial de Comércio (OMC) constitui um interessante instrumento de trabalho para aqueles que lidam diretamente com política comercial.

Publicado regularmente pelo Secretariado da OMC[1], segundo as atribuições previstas no Tratado de Marrakesh, o TPR analisa e avalia a política comercial e políticas relacionadas dos Membros da Organização. Durante a elaboração do relatório, o Secretariado da OMC desenvolve um trabalho intenso de coleta de informações e esclarecimentos junto ao governo do país em análise e, antes da disponibilização do relatório ao público, o TPR passa por uma reunião do Mecanismo de Exame de Políticas Comerciais, na qual todos os países Membros da OMC podem fazer observações ao relatório.

Recentemente, o TPR analisou a política comercial da China e dos EUA. No caso da China – país que desfruta de um crescimento econômico notável, mas em relação ao qual a obtenção de informações constitui tarefa tão difícil –, a contribuição do TPR faz-se ainda mais relevante. À luz do conteúdo dos relatórios, este artigo propõe-se a analisar os pontos que dizem respeito aos interesses da política comercial do Brasil.

China: apesar dos avanços, Membros reivindicam mais esforços

A China registrou crescimento econômico de 11% em 2007. Sua participação na economia global, nos últimos oito anos, duplicou: passou de 3,9% a 7,8% (2000-2008) e no comércio mundial saltou de 2,9% para 7,8% em dez anos (1997-2007) (Goldman Sachs; FMI). Além disso, a China é atualmente o maior receptor de investimentos estrangeiros diretos (IEDs) e o país em desenvolvimento (PED) que mais investe no mundo[2]. Dados como esses justificam o adjetivo “gigante”, comumente atribuído ao país. Segundo analistas, tal crescimento sustenta-se pelos vastos recursos humanos da China, pelas altas taxas de investimento em capital físico e pela economia cada vez mais orientada ao mercado, aberta ao comércio internacional e aos investimentos estrangeiros[3].

Desde que se tornou Membro da OMC, em 2001, a China teve sua política comercial avaliada pelo TPR em duas ocasiões: em 2006 (WT/TPR/S/161) e em 2008 (WT/TPR/S/199). Ao mesmo tempo em que advogou em prol da necessidade de aceleração das adaptações da economia chinesa, o primeiro relatório destacou o papel das reformas econômicas estruturais e comerciais para o crescimento chinês.

Apesar de reconhecer a existência de reformas relacionadas a barreiras tarifárias e não-tarifárias como parte do compromisso de acessão da China à OMC[4], o TPR condenou o uso de quotas tarifárias para produtos agrícolas e fertilizantes e os acordos de restrição voluntária das exportações de têxteis e vestuários assinados com as Comunidades Européias (CEs) e os EUA. O balanço final do relatório de 2006 atestou uma tendência geral à liberalização, mas ressalvou o papel ainda central do Estado na orientação da economia da China, principalmente por meio de taxas temporárias sobre as exportações e do controle sobre empresas estatais em setores-chave, como energia, finanças, seguros, telecomunicações e transportes.

O novo relatório (2008) destaca a falta de clareza das normas relativas ao regime e aos procedimentos de inspeção sanitária e fitossanitária do país. Ainda que tenham sido tomadas medidas para simplificação do regime, o Secretariado da OMC julga tais esforços insuficientes.

A questão da transparência estende-se a outras áreas comerciais, como o setor de serviços e a legislação de propriedade intelectual – temas que têm despertado grande insatisfação por parte dos EUA e das CEs. De acordo com representantes das CEs, a falta de transparência associada à aplicação de barreiras não-tarifárias custou às empresas européias cerca de 20 bilhões de euros em perdas de oportunidades de exportação em 2007. Quanto aos EUA, essa insatisfação reflete-se no crescente número de disputas com a China no sistema de solução de controvérsias da OMC.

Sem dúvidas, a conduta comercial chinesa na área de propriedade intelectual corresponde a uma das temáticas mais polêmicas, em torno da qual se agrupa o maior número de reclamações por parte dos Membros da OMC. Em parte, isso pode ser explicado pelo processo de acessão da China à Organização, caracterizado pela morosidade e tolerância com relação ao cumprimento de suas etapas. A condição especial do país asiático abriu espaço para inúmeras violações de direitos de propriedade intelectual. Cabe mencionar que a violação de tais direitos, anteriormente restrita a bens de consumo não-duráveis, também foi praticada em relação a bens duráveis. Dentre os inúmeros casos, destaca-se o da Embraer, que possui uma fábrica na China desde 2003 em associação com a estatal chinesa Avic 2. Em 2007, outra estatal chinesa de aviação, a Avic 1, finalizou a produção de seu primeiro jato regional (muito similar àquele da Embraer), que ocupará relevante fatia de mercado do ERJ-145 da Embraer.

Outro ponto digno de nota corresponde à política restritiva ao investimento estrangeiro na China, recorrentemente criticada por investidores estadunidenses e europeus. Durante a discussão em torno do TPR na OMC, os representantes europeus mostraram-se insatisfeitos com as exigências de transferência de tecnologia presentes na regulamentação chinesa sobre investimentos. O recente aumento dos investimentos brasileiros na região fez do caráter instável e lacunar da legislação chinesa de investimentos objeto de preocupação também da política comercial do Brasil.

De acordo com o relatório, o governo chinês empreendeu esforços no sentido de aumentar a transparência de sua governança comercial, como no caso da criação de uma divisão governamental voltada à prevenção da corrupção e da aprovação de leis que regulamentam monopólios, procedimentos de falência, propriedade e tributos. No entanto, permanece a desconfiança de que tais medidas não produzam os efeitos desejados pelos Membros da OMC.

EUA: subsídios agrícolas permanecem em pauta

Quinze dias após a publicação do TPR sobre a China, o Secretariado da OMC disponibilizou a avaliação da política comercial da maior economia do mundo: os EUA (WT/TPR/S/200). O nono TPR sobre os EUA reconhece que o país cumpriu suas obrigações relativas às notificações, exceto naquelas tocantes a quotas tarifárias agrícolas e estatísticas de compras governamentais. O TPR também identifica passos em direção à liberalização comercial, mas adverte que esse avanço deu-se mais sobre bases de preferências, e não multilaterais.

No que diz respeito às recomendações feitas pelo relatório, sugere-se que os EUA eliminem suas barreiras comerciais e os subsídios aplicados nos setores energético e agrícola. Quanto a este último, foi criticada a assistência à produção doméstica de etanol por meio de incentivos fiscais – que variam de US$0,10 a US$0,51 – e barreiras à importação – calculadas em torno de US$0,54.

No tocante aos subsídios agrícolas, o TPR afirma que a expiração da Farm Bill em 2002 – lei que trata dos subsídios diretos aos agricultores estadunidenses – associada à alta no preço das commodities agrícolas, constitui um cenário favorável para a implementação de mudanças nas políticas. No entanto, da elaboração do relatório até sua data de publicação, houve mudanças nesse cenário: os EUA aprovaram sua nova Farm Bill, ato duramente criticado pelo G-20, tendo em vista a alta no preço dos alimentos[5].

A política comercial da China e dos EUA e os interesses brasileiros

O segundo TPR sobre a China constituiu objeto de intensas discussões entre os Membros da OMC: anteriormente à reunião do Mecanismo de Exame de Políticas Comerciais, realizada entre os dias 21 e 23 de maio deste ano, foram recebidas mais de 900 perguntas direcionadas ao Secretariado e aos representantes chineses. Trata-se de um termômetro interessante, que ilustra, de um lado, o forte interesse dos Membros da Organização em estabelecer vínculos comerciais com o gigante asiático; e de outro lado, a inquietação decorrente da falta de transparência e instabilidade dos regimes e procedimentos que regem a política comercial chinesa.

No Brasil, essa atenção também faz-se presente, na medida em que a China constitui atualmente o terceiro maior parceiro comercial do Brasil. Certamente o Brasil é um dos países que mais tem beneficiado-se do crescimento econômico da China. O país asiático responde por um fluxo comercial no valor de US$23,4 bilhões com o Brasil (MDIC, 2008): as exportações brasileiras para a China totalizam US$10,75 bilhões e são constituídas, majoritariamente, por commodities agrícolas – só a soja responde por 28,95% do valor[6] –; as importações, por sua vez, equivalem a US$12,62 bilhões.

A intensificação do fluxo comercial tem como uma de suas principais conseqüências o maior contato entre as políticas comerciais, o que pode gerar eventuais atritos. Nesse sentido, o aumento dos investimentos brasileiros na China constitui interessante exemplo. Conforme já afirmado, a restritiva regulamentação chinesa no setor de investimentos tem gerado insatisfações das indústrias brasileiras. O setor siderúrgico compõe um caso ilustrativo disso: recentemente, o governo chinês implementou medidas restritivas ao investimento no setor e passou a exigir que as siderúrgicas que desejam instalar-se na China passem a participar minoritariamente em uma empresa local.

Em alguns casos, a exigência de um sócio chinês pode frustrar a empreitada do investimento. A Gerdau, uma das principais siderúrgicas do Brasil, por exemplo, enfrenta dificuldades na busca de um sócio. A Marcopolo abandonou provisoriamente o projeto de produzir ônibus na China, dada a exigência de apresentação de um sócio local. Sem resultados positivos em sua busca, a empresa optou por instalar uma fábrica de componentes no país, atividade em que o governo chinês permite a existência de projetos com capital exclusivamente estrangeiro.

Embora os holofotes tenham voltado-se em grande medida ao TPR sobre a China, a análise da política comercial dos EUA, principal parceiro comercial brasileiro também constitui interessante objeto de estudo para a definição dos interesses comerciais brasileiros. Em 2007, o fluxo comercial entre Brasil e EUA somou US$ 44,2 bilhões (MDIC, 2008).

O fracasso de acordos regionais como a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) e o impasse observado nas negociações da OMC têm apontado para a permanência dos pontos mais conflitantes na pauta bilateral. Sem dúvidas, a maior reivindicação brasileira em direção aos EUA diz respeito às práticas de subsídios levadas a cabo por esse. A recente aprovação da Farm Bill encadeou reações enérgicas por parte do Brasil, que, em nome do G-20, criticou a medida por constituir um “passo na direção errada”, não somente porque caminha no sentido contrário aos objetivos das negociações comerciais da OMC, mas especialmente devido à alta no preço dos alimentos.

Na relação comercial entre Brasil e EUA, a resolução de questões relativas a subsídios tem sido, cada vez mais, buscada na prática de contenciosos. O Brasil tem investido recursos humanos e financeiros no aperfeiçoamento de seu desempenho em contenciosos, o que reflete resultados positivos[7]. A expectativa brasileira é de que parte das reivindicações de cortes nos subsídios estadunidenses seja resolvida na Rodada Doha, cujo sucesso depende dos resultados da reunião mini-ministerial, que deve ocorrer ao final de julho.

No caso da China, o TPR lança pontos que são objetos de crescentes questionamentos, os quais podem tomar duas direções principais: o acompanhamento da mesma trajetória da relação bilateral com os EUA, pautado no contencioso; ou a manutenção de uma constante negociação. Esta última parece ter sido a estratégia selecionada pelo governo brasileiro[8], talvez porque a plataforma eminentemente agrícola do comércio brasileiro parece não ter sido afetada pelas medidas criticadas no TPR. É importante destacar que, embora pontuais para algumas empresas, os temas de propriedade intelectual e investimentos são fundamentais para aquelas empresas brasileiras que buscam a transnacionalização (global companies).

[1] A regularidade da publicação do TPR varia em função do país. Para as quatro maiores economias do mundo, o relatório é elaborado a cada dois anos; os países entre a 5ª e 20ª posições têm suas política comercial avaliada quadrienalmente; e o restante dos países, a cada seis anos.

[2] Em 2007, o investimento chinês além-mar aumentou para US$ 18,72 bilhões, montante aproximadamente dez vezes superior ao de 2004.

[3] Ver Goldman Sachs, Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e OMC.

[4] A tarifa média aplicada sobre as importações caiu de 15,6%, antes da acessão em 2001, para 9,7%, em 2005.

[5] Ver Pontes Quinzenal, Vol. 3, No. 11, 9 jun. 2008. Disponível em: <http://www.ictsd.org/pont_quinze/08-06-09/art2.htm>.

[6] Para uma análise mais completa sobre a pauta de exportações do Brasil com a China, ver <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1817&refr=576>.

[7] O exemplo mais recente de tal afirmação foi a decisão favorável ao Brasil do Órgão de Apelação. Para mais informações, ver Pontes Quinzenal, Vol. 3 No. 11, disponível em: <http://www.ictsd.org/pont_quinze/08-06-09/BM.htm>.

[8] A estratégia recente do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC) é exemplo emblemático disso. O governo brasileiro lançou, em meados de julho, o estudo “Agenda China”, com o objetivo de identificar na pauta exportadora brasileira setores e produtos com grande potencial no mercado chinês em curto, médio e longo prazo. Segundo consulta junto ao MDIC, as ações estratégicas previstas na Agenda China buscam também atenuar os desequilíbrios quantitativos e qualitativos nas transações comerciais entre Brasil e China. Para mais informações, ver: <http://www.desenvolvimento.gov.br>.