Pontes • Volume 4 • Número 3 • ago deo de 2008

A UNASUL e a nova gramática da integração sul-americana

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Deisy Ventura* e Camila Baraldi**

Entre cenhos franzidos e abertas críticas, o Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-americanas (UNASUL) foi subscrito em 23 de maio último, na capital brasileira. Retórico fogo de artifício nesta região desunida ou catalisador fiável de uma convergência política historicamente inédita?

A resposta é árdua, pois a esfinge UNASUL[1], da qual participam 12 países[2], reúne qualidades e engendra resistências em ao menos três dimensões. Primeiramente, rompe a tradição comercial dos acordos sub-continentais, constituindo um âmbito de integração política que abarca a energia, a infra-estrutura, a segurança e a cidadania. Ao fazê-lo, justapõe-se, porém, aos processos de integração regional pré-existentes, esvaziando a Comunidade Andina de Nações (CAN) e o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Ademais, contradiz o cada vez mais freqüente recurso à bilateralidade empregado pelos governos da região.

Em segundo lugar, nas cláusulas do tratado, uma nova linguagem chuta para escanteio a pluma morna do Itamaraty, incorporando parte do acervo do discurso esquerdista contemporâneo, a exemplo das alusões à participação social e da demarcação de gênero (Chefas e Chefes de Estado, Conselho de Ministras e Ministros, Conselho de Delegadas e Delegados). Ao texto associa-se a imagem, eis que as fotos dos protagonistas da Cúpula colaboram para que se relance incessantemente o histórico temor à regionalização da esquerda e aflore uma tão cômica quanto deslocada fobia ao socialismo. No mesmo diapasão, a União inova ao abocanhar em seus objetivos a quase totalidade dos direitos humanos econômicos e sociais já consagrados internacionalmente. Ocorre que a escassa tangibilidade do processo integracionista conduz à natural percepção destas ambições como mera retórica.

Por fim, a oposição interna ao governo brasileiro fulminou a UNASUL com a patética objeção técnica de que o funcionamento provisório da Secretaria Geral seria anti-democrático, por esquivar a devida aprovação prévia do Parlamento. Ora, a crítica pertinente é a oposta: inovadora em seu conteúdo, mas ortodoxa em sua debilidade institucional, a UNASUL corre o risco de tornar-se apenas uma nova linguagem para velhos analfabetos em integração regional.

Muitos âmbitos, pouca integração

Com o fracasso da Associação de Livre Comércio das Américas (ALCA), a América do Sul evitou o risco de dissolução no bojo da hegemonia econômica estadunidense. Como alternativa à ALCA, na Cúpula Sul-americana de Cuzco, em 2004, o Brasil parecia ter ressuscitado o antigo projeto da ALCSA (Área de Livre Comércio Sul-americana), sob a forma da Comunidade Sul-americana de Nações (CASA). Dita Comunidade deveria evitar a duplicação e a superposição dos esforços de integração já em curso, baseando-se nas estruturas da Associação de Livre Comércio das Américas (ALADI), da CAN e do Mercosul[3]. Foi na I Cúpula Energética Sul-americana (Isla de Margarita, 2007) que a CASA transformou-se em UNASUL. Com o tratado de maio último, mais do que consagrada a mudança de denominação, criou-se uma nova organização internacional, sediada em Quito, Equador.

No entanto, a UNASUL não dá sinais de como pretende minimizar – e não agravar – os impasses que atualmente afligem o âmbito sub-regional. Com a assinatura de tratados bilaterais de livre comércio com os Estados Unidos da América (EUA) por Colômbia e Peru e o deslocamento da Venezuela da CAN em direção a uma espinhosa adesão ao Mercosul; além dos sucessivos conflitos entre Colômbia e Peru, de um lado, Bolívia, Equador e Venezuela, de outro, as instituições andinas conhecem franco declínio. No Mercosul, Paraguai e Uruguai não cansam de expressar uma legítima decepção diante da discricionariedade com que Argentina e Brasil conduzem suas conivências bilaterais, gerando uma pauta pobre, travada e de mínima relevância econômica ou política. No plano plurilateral, ainda, há a Associação Bolivariana para as Américas (ALBA), pela qual Bolívia, Cuba e Venezuela desenvolvem um âmbito retórico-político de oposição ao governo republicano dos EUA. O Tratado da UNASUL é particularmente decepcionante na medida em que não esclarece como serão articulados as instituições e o acervo pré-existentes, nem seus respectivos sistemas de solução de controvérsias (a ALADI sequer é mencionada; a CAN e o Mercosul, apenas uma vez, no preâmbulo).

Numerosas decisões, parca tangibilidade

É pouco provável que outro tratado constitutivo de uma organização internacional mencione tantas vezes a participação social, chegando a erigi-la como objetivo específico do bloco (art. 3.p). A diferença em relação a outros acordos que chegaram a mencioná-la, invariavelmente para criar órgãos isolados de representação, fica evidente na tabela abaixo. (ver PDF)

Extrai-se do texto que a participação da sociedade deve permear todo o funcionamento das instâncias do bloco. O crescente interesse que os movimentos sociais têm demonstrado em relação à integração regional torna auspiciosa esta original abertura, que se coaduna com um dos objetivos mais atraentes do bloco, qual seja, a consolidação de uma identidade e a criação de uma cidadania sul-americana.

Tais medidas são urgentes. A hegemonia cultural do Norte favorece estúpidas rivalidades e priva-nos cotidianamente do conhecimento de nossa riqueza em todas as artes e disciplinas. Do ponto de vista da circulação de pessoas, tantos são os obstáculos que a América do Sul parece não ter conhecido a mais rudimentar iniciativa de integração. Vítima da obsessão mercantilista, o sub-continente tem desperdiçado continuamente seus âmbitos de negociação, omitindo-se em relação a medidas simples, que poderiam melhorar a qualidade de vida daqueles que residem nas fronteiras, ou são confrontados à necessidade de circular pela América do Sul.

Resta saber: participar do quê? As decisões anunciadas em sucessivas cúpulas são auspiciosas, mas parecem dissolver-se no ar. Permanecem velhos conflitos, estratégias desencontradas e travas burocráticas, que confundem até mesmo o mais integracionista dos cidadãos. Contudo, o hermetismo decisório dos governos, até hoje dominante, conduz ao risco de que a população, futuramente, venha a opor-se ao processo de integração e isto, por vezes, nos momentos politicamente mais delicados, como o que ocorre na Europa no presente momento.

A sociedade civil, por sua vez, deve estar alerta para evitar o isolamento orgânico ou temático e preparar-se para discutir os temas mais duros da integração regional, inclusive e, sobretudo, os de transcendência econômica. É preciso dizer basta aos foros da sociedade civil e aos documentos que circulam à la carte: a participação social deve ocorrer nas reuniões de Cúpula e a transparência do processo decisório deve respeitar o princípio da publicidade, amplamente consagrado pelas Constituições dos Estados Membros.

Furor orgânico, minimalismo institucional

Muitas normas, pouco direito; muitos órgãos, pouca institucionalidade. Já empregada no âmbito do Mercosul, a UNASUL repete a tática de profusão de instâncias inócuas (Reuniões Ministeriais, Conselhos “de nível ministerial”, Grupos de Trabalho e outros objetos juridicamente não identificados), estritamente controladas por escassos órgãos intergovernamentais de cúpula. O Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo é o órgão máximo do bloco, reunindo-se anualmente (art. 6). O Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores (art. 8) deve reunir-se semestralmente, enquanto o Conselho de Delegadas e Delegados será preferencialmente bimestral (art. 9).

Há um nítido acavalamento entre as atribuições dos órgãos, deixando entrever que o ritmo e a ordem do dia das reuniões dependerá, essencialmente, da boa vontade da Presidência Pro Tempore da União – a ser exercida por cada um dos Estados Membros, em ordem alfabética, por períodos anuais (art. 7). O quadro complementa-se com uma Secretaria Geral de baixo perfil, que não dispõe de poder decisório algum, como demonstra o organograma abaixo. (ver PDF)

Surpreendentemente, a UNASUL já nasce dotada de personalidade jurídica internacional (art.1º). Tal capacidade de assumir compromissos internacionais parece algo prosaico, mas não é. Veja-se o caso do Mercosul, que só a adquiriu três anos após sua criação, sob a pressão da União Européia para negociação do acordo entre os dois blocos[4]. No entanto, a modéstia técnica do tratado da UNASUL faz com que não se saiba quem exercerá a personalidade jurídica da organização. O artigo 7(d) leva a crer que seria o conjunto de seus órgãos, gerando uma nítida superposição de competências. Não bastasse, o artigo 7(c) atribui aos Estados Membros, individualmente, a competência para autorizar a Presidência Pro Tempore da União a representá-la em eventos internacionais. Claro está que a eficiência orgânica e a perícia técnica mantiveram-se longe das preocupações dos “legisladores” da UNASUL. Embora o preâmbulo do tratado refira a vigência do direito nas relações internacionais, os governos sul-americanos seguem desprezando a variedade da tecnologia jurídica forjada pelas organizações internacionais quando realmente desejam funcionar. Em plena e difícil implementação do Parlamento do Mercosul.

Finalmente, com o Parlamento Andino em crise e em plena fase de implementação do Parlamento do Mercosul, o tratado da UNASUL prevê a formação de um Parlamento Sul-americano, com sede na cidade de Cochabamba, Bolívia, pela via de um futuro protocolo adicional. As enormes dificuldades vividas por uma diplomacia parlamentar incipiente parecem avolumar-se e jorrar em cascata: o que teria a classe política a dizer nas tribunas de três Parlamentos sub-regionais?

Conclusão: uma nova gramática para velhos iletrados

Embora conheça resistências, parte delas legítimas, a UNASUL é bem-vinda por muitas razões. O momento econômico mostra-se, de modo geral, bastante favorável à América Latina. Embora ainda longe do ideal, supondo que o tenhamos, a democracia e o Estado de Direito parecem caminhos irreversíveis. Entre erros e acertos, as populações sul-americanas têm escolhido líderes mais parecidos com elas[5], o que nossas elites prepotentes, brutalmente egoístas e concentradoras de poder, têm grande dificuldade de suportar. Ora, governos que tencionam catapultar ao acesso aos bens da vida largas franjas de sua população precisam dar-se conta da importância de dotar de irreversibilidade a integração regional. Desafortunadamente, o nacionalismo de esquerda é tão resistente à integração quanto o liberalismo de direita, demonstrando, ambos, uma incapacidade inata de pensar as políticas públicas e as reformas estruturais sob o prisma regional.

Não basta, portanto, um conjunto de evoluções semânticas se a nova gramática destina-se a quem só fala a língua do interesse nacional ou setorial. Tampouco é justificado o abandono de projetos comerciais e econômicos que podem ser peças essenciais de um novo desenvolvimento, sustentável e igualitário. O desafio é muito maior: submeter a integração econômica à política, numa estratégia articulada de convergência duradoura. Caso contrário, a UNASUL poderá tornar-se mais uma ambiciosa iniciativa virtual, expressão da já insuportável retórica do destino comum de povos sul-americanos que não se reconhecem como tais.

*Deisy Ventura é Professora do IRI-USP e do PPGD-UNISINOS (RS); foi Consultora Jurídica da Secretaria do Mercosul (Montevidéu, 2003-2006).
**Camila Baraldi é Mestranda em Direito da UFSC (SC).

[1] Ver íntegra do tratado em http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=5466

[2] Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.

[3] Ver o informe de Marcel Vaillant, “Convergencias y divergencias en la integración sudamericana”, Santiago do Chile: CEPAL, agosto de 2007.

[4] A propósito, com o resultado do referendo irlandês e a não-ratificação do Tratado de Lisboa, a União Européia segue desprovida de personalidade jurídica: apenas a Comunidade Européia a possui e a exerce, sobretudo em matéria de política comercial, o que exclui, por exemplo, a Política Externa e de Segurança Comum (PESC).

[5] Ver brilhante entrevista de Alain Rouquié, “La nouvelle Amérique latine”, revista Débat, março-abril de 2008.