Puentes • Volumen 9 • Número 4 • septiembre de 2008

Tras el colapso: Reconsiderando el mecanismo de salvaguardia especial para la agricultura de los países en desarrollo

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Alberto Valdés* y William Foster**

En el contexto actual de altos precios mundiales de importantes productos básicos -la FAO cataloga la situación como una crisis-, es irónico que el último intento de mantener a flote la Ronda de Doha encallara finalmente en el escollo del temido mecanismo de salvaguardia especial (MSE).

La idea fundamental del MSE, un substituto mejorado de la vieja cláusula de salvaguardia especial (CSE), es permitir que los países en desarrollo incrementen transitoriamente sus aranceles por encima de los niveles consolidados con el fin de que protejan a sus agricultores ante caídas significativas en los precios internacionales que pudieran causar una caída aguda en los precios internos.. Pero la pregunta de cuál debería ser el diseño exacto de un MSE aceptable fue lo que paralizó el debate.

En esta discusión, por un lado, existen muchos países en desarrollo sensibles debido a la vulnerabilidad de sus numerosos y en su mayor parte agricultores pobres. Del otro, hay países agro-exportadores, tanto desarrollados como en desarrollo, que buscan acceso a los mercados y previsibilidad en las normas comerciales. Buena parte del debate se ha enfocado en las circunstancias bajo las cuales el MSE podría ser evocado, y sobre hasta qué punto podrían aumentarse los aranceles de salvaguardia.

La mayoría de los países acepta la idea de que un aumento rápido en la cantidad de importaciones sea utilizado como criterio para activar el mecanismo, pero luego disienten acerca de las dimensiones exactas que debería tener dicho aumento. Como observó el Director General de la OMC, Pascal Lamy, “algunos Miembros temían que la salvaguardia diera lugar a la perturbación del comercio normal, y querían un nivel de activación lo más alto posible. Otros Miembros temían que la salvaguardia no fuera operativa si era demasiado gravosa, y querían un nivel de activación más bajo”.

Quizá la Ronda de Doha tenga problemas más profundos, pero el MSE fue ciertamente la causa inmediata del fracaso de las negociaciones de julio. Habrá que ocuparse de esto si se quieren salvar las negociaciones. Mientras algunos gobiernos ponderan cautelosamente sus posiciones futuras respecto del MSE, en este artículo deseamos ofrecer algunos comentarios sobre la idea básica.

Nos resulta curioso que en las últimas negociaciones los ministros se concentraran casi exclusivamente en un mecanismo de activación basado en el volumen de importaciones -incluso Pascal Lamy dejó al MSE basado en precios fuera de su propuesta de acuerdo-. Sin embargo, para los agricultores de países en desarrollo un MSE basado en precios parece más apropiado para protegerse de situaciones de precios mundiales excepcionalmente bajos. Después de todo, se propuso la idea de una salvaguardia para los países de bajos ingresos -en los cuales la agricultura frecuentemente emplea a casi tres cuartas partes de la fuerza laboral y en donde los recursos fiscales son limitados- para limitar su exposición ante caídas de precios agrícolas mundiales pronunciadas y destructivas, que pudiesen suceder debido a la disminución de los altos niveles arancelarios consolidados.

Los mecanismos de activación basados en volumen para el MSE son ex-post -independientemente de si el umbral de activación es alto o bajo- y muchos países en desarrollo carecen de los recursos necesarios para monitorear los flujos o aumentos rápidos de las importaciones en tiempo real. Además, las importaciones pueden no tener relación con los precios bajos, por ejemplo en el caso de una reducción en la cosecha nacional debido a una sequía. Un mecanismo de activación basado en el aumento de importaciones sería incongruente con el principio de proteger sectores potencialmente competitivos.

Lo que debería preocupar a los encargados de la formulación de políticas no es “castigar” a los consumidores, sino amortiguar los daños potencialmente graves a los ingresos de los agricultores normalmente competitivos y de los agricultores pobres en países que no cuentan con los recursos fiscales ni la capacidad institucional para ofrecer alivio. En una sequía, por ejemplo, tanto los precios nacionales como las importaciones podrían aumentar. ¿Justificaría esto el establecimiento de derechos adicionales sobre la base de mantener precios mínimos para proteger una industria viable? Un mecanismo de activación basado en volumen no indicaría confiablemente el daño hecho a la industria, el cual -al menos en principio- es el acontecimiento decisivo que se debe verificar. Los precios internacionales caen al anticipar mayores suministros mundiales que podrían competir con la producción nacional, aun si las importaciones son “manifiestamente insignificantes”. Los descensos de los precios en frontera podrían conducir a caídas de los precios nacionales aún antes de que sucedan aumentos rápidos de las importaciones, o incluso en su ausencia.

Cambio de énfasis hacia un mecanismo de activación basado en precios

Un mecanismo de activación basado en precios parece más conveniente para enfrentar la cuestión del daño a los agricultores en los países en desarrollo, pero acarrea algunas dificultades técnicas -especialmente en lo que concierne a credibilidad y a transparencia- que tendrían que ser resueltas en las negociaciones. Ya en otro lugar hemos discutido el posible diseño de un MSE basado en precios[1], pero podemos resumirlo así: las reglas para activar las salvaguardias tendrían que especificarse en términos de eventos de precios bajos bien definidos, y deberían ser uniformes para todos los países y estar sujetas al monitoreo de la OMC.

A diferencia de la vieja CSE, un mecanismo de salvaguardia especial activado por precios no dependería de la arancelización de la Ronda Uruguay, y no estaría vinculado a un precio de referencia en una fecha específica. En cambio, bajo un MSE basado en precios, los precios de referencia específicos serían revisados periódicamente por la Secretaría de la OMC para dar seguimiento a los cambios a largo plazo en las condiciones de precios de los mercados mundiales. Además, debería entregársele una notificación detallada a la Secretaría indicando la selección de productos y la base de datos que se usaron en la determinación de los precios de referencia.

Respecto a dónde establecer el umbral del mecanismo de activación basado en precios: de 10, 15 u otro porcentaje por debajo de una referencia de tendencia a largo plazo en los precios mundiales, es un aspecto que se tendría que negociar. Mientras el mecanismo de actualización de precios de referencia sea transparente y fiel a las tendencias de mercado a largo plazo, el umbral exacto de porcentajes de activación entre el precio de referencia y el de frontera es menos crítico.

No obstante, mientras más bajo sea dicho umbral, más frecuentemente se activará y desactivará el MSE, y más se parecerá al derogado “arancel variable”. Por lo demás, una variación frecuente haría más difícil la administración del MSE, tanto a nivel del país como de la Secretaría de la OMC.

Para fomentar aún más la transparencia, la Secretaría de la OMC debería brindar asistencia a cada país que esté planeando usar la salvaguardia a través del establecimiento de un sistema de cálculo de precios de referencia y recargos que incluya la posibilidad de subcontratar a terceros para algunas operaciones. Nuestra conclusión es -aunque podría haber alternativas- que una tendencia de precios de referencia calculada estadísticamente evitaría la mayoría de las dificultades asociadas con los promedios móviles o con el uso de un período de referencia arbitrario. Sin embargo, es evidente que una tendencia estimada mantiene el problema de todos los precios de referencia: es un pronóstico inexacto de las condiciones futuras de mercado.

Productos comprendidos

Independientemente de si se usa un mecanismo de activación basado en volumen o en precio, tendría que haber consenso sobre los productos comprendidos. En términos prácticos, y en ánimo de liberalizar el comercio, la aplicación del MSE debería estar restringida en cualquier período a un número limitado de productos, aunque el instrumento podría estar disponible para cualquier producto.

A pesar de que un país podría establecer sus propias prioridades con respecto a la definición de “productos sensibles”, la aplicación simultánea del MSE a un gran número de productos por país no sería práctica en términos del monitoreo de la OMC y de la administración de datos por parte de los países.

Como regla general, un número limitado de productos a los cuales se les podría aplicar simultáneamente el MSE, ayudaría a evitar su uso indebido y a mantener el énfasis en productos políticamente sensibles, para los que la falta de protección sería un obstáculo para la liberalización del comercio. La propuesta reciente del G-33 sobre contemplar un número ilimitado de productos para los países más pobres -y de un 30 por ciento para países “pequeños y vulnerables”- pareciera exceder lo que nos parece ser un conjunto razonable de productos políticamente sensibles; aparte de que forzaría al máximo la capacidad de monitoreo de la OMC y socavaría la credibilidad de todo el mecanismo del MSE.

Contener los ánimos

El mecanismo de activación basado en precios ofrece una ventaja adicional en el contexto del tema que dividió las recientes negociaciones. La intensidad del debate sobre si se debe permitir que el arancel del MSE exceda los límites arancelarios previos a la Ronda de Doha, probablemente decrecería si en particular se permitiese una fórmula basada en precios en el que los países solamente compensen una porción de la disminución de precios. Esto fue lo que se propuso en el texto de Falconer del 10 de julio. Los exportadores tendrían así alguna seguridad de que conservarían las oportunidades de mercado en tiempos de precios normales y altos; a la vez de que se seguiría protegiendo a los agricultores de caídas excepcionales de precios.

Los aumentos arancelarios de salvaguardia podrían implementarse casi automática -y transparentemente-, tal como los negociadores ya han acordado con respecto a cualquier MSE nuevo; sin la necesidad de probar el daño ni negociar compensación (como sucedía bajo la vieja salvaguardia general). Algunos países podrían querer insistir en apegarse al principio de que ningún arancel en un mundo posterior a Doha debería exceder los tipos consolidados previos a Doha, y de ese modo, también insistir en un límite para las alzas arancelarias activadas por volúmenes de importación o precios en frontera. Pero hay ciertamente una diferencia cuantitativa, si no cualitativa, entre exceder los tipos consolidados previos a Doha en un evento de precios mundiales excepcionalmente bajos y sobrepasar dichos límites en condiciones normales de mercado.

Incluso, a diferencia de los mecanismos de activación basados en volumen, una restricción sobre el período de tiempo en que aplicaría un MSE basado en precios, también parecería contradictoria para su propósito. En el caso de los mecanismos de activación basados en el volumen de importaciones, un límite en la duración de la salvaguardia tendría sentido para asegurar la transmisión de tendencias de precios mundiales de larga duración y para evitar distorsionar la evolución natural del comercio. Los límites de tiempo permitirían que se revelaran condiciones comerciales normales durante los períodos de transición. Sin embargo, en el caso de mecanismos de activación basados en precios, que (creíblemente) siguen las tendencias de precios mundiales, estos problemas están minimizados. Un mecanismo de activación basado en precios, al tiempo que proveería un amortiguador provisorio contra episodios de precios bajos, se ajustaría a tendencias de largo plazo. Así, el derecho de aplicar un MSE activado por precios podría ser irrestricto en cuanto a la duración, es decir, podría mantenerse mientras los precios mundiales sean excepcionalmente bajos. Si una caída abrupta de los precios mundiales fuera realmente parte de una tendencia de largo plazo, la evolución del precio de referencia eventualmente lo reflejaría y el MSE ya no aplicaría.

Actualmente en Ginebra, de acuerdo con nuestra perspectiva, hay una preferencia por los mecanismos de activación basados en volumen. Incluso en la presentación de un MSE basado en precios los volúmenes de importación entran en juego para bloquear la aplicación de la salvaguardia si sus niveles son “manifiestamente insignificantes” en comparación con la producción y el consumo nacionales[2]. Esto nos parece una restricción muy peculiar si el propósito del MSE es proteger a los agricultores nacionales de precios excepcionalmente bajos transmitidos por los mercados mundiales. Los precios nacionales podrían seguir los precios descendentes en frontera sin ningún cambio simultáneo en las importaciones: los precios pueden caer respecto al potencial de importaciones, ya sea que los volúmenes de las importaciones hayan (o no) “evidentemente” aumentado. El mantener una condición relacionada con el volumen sobre un MSE activado por precios, equivale a mantener un tipo de criterio de daño ex-post, lo cual en nuestra opinión es una restricción inválida sobre lo que debería ser una póliza de seguros de bajo precio para los agricultores de los países más pobres.

Cambio de curso en las negociaciones

Desde la perspectiva de aquellos familiarizados con la necesidad de ocuparse de evidencias legales, y desde la perspectiva que considera a las salvaguardias como semejantes a las medidas antidumping, los mecanismos de activación basados en volumen son ciertamente más fáciles de entender. Son atractivos para los negociadores. Sin embargo, sólo son aplicables después de sucedido el hecho. Por otra parte, los mecanismos de activación basados en precios dirigidos a mitigar episodios de precios mundiales excepcionalmente bajos, son más adecuados para cumplir el objetivo fundamental de las salvaguardias especiales para los países más pobres y para seguir los mercados mundiales. Algo para reflexionar durante esta ruptura de las negociaciones es cómo presentar un mecanismo de activación basado en precios que, a pesar de ser atractivo para economistas usualmente menos versados en diplomacia, carece de atractivos para los negociadores.

No obstante, creemos que es posible formular argumentos sólidos para un MSE que proteja la “subsistencia y los medios de vida” de los agricultores de los países en desarrollo -lo que ha defendido apasionadamente el Ministro Kamal Nath de India- y hacerlo de una manera que sea más convincente para los ministros.

* Consultor independiente e investigador en la Universidad Católica de Santiago de Chile. ** Profesor de Desarrollo y Economía Agrícola en la misma institución.

[1] Valdés A. y Foster W. The New SSM: A Price Floor Mechanism for Developing Countries. ICTSD Issue Paper No. 1. Ginebra, julio de 2005.

[2] Secretaría de la OMC. An Unofficial Guide to Agricultural Safeguards. Ginebra.