Puentes • Volumen 9 • Número 4 • septiembre de 2008

El conflicto bananero con la Unión Europea: pasado, presente y futuro

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Jorge Sauma Aguilar*

En la pasada reunión mini-ministerial de la OMC se estuvo a punto de concretar un acuerdo para la liberalización del comercio agrícola e industrial. En dicho encuentro se llegó a un acuerdo (llamado Geneva Agreement on Trade in Bananas; de aquí en adelante referido como Acuerdo Bananero) en torno al régimen de importación de banano en la Unión Europea (UE), quien luego de su aceptación inicial se negó a reconocerlo debido a la suspensión de las negociaciones multilaterales, prolongando así una de las más largas y complicadas disputas comerciales.

Breve memoria del régimen europeo

Si bien el conflicto bananero data desde hace más de 15 años, su gestación tuvo lugar muchas décadas antes, que por cuestiones de espacio no abordaremos en este artículo. Sin embargo, cabe mencionar que con la firma del “Tratado de Roma” en 1957, que dio origen a la Comunidad Económica Europea, los seis Miembros originarios sentaron las bases para un trato preferencial para sus excolonias de África, Caribe y el Pacífico (ACP). Este sustento legal dio validez a las convenciones de Lomé y el Acuerdo de Cotonou, mediante los que se regularon las relaciones con dichos países y se ofreció un trato comercial favorable.

A principios de la década de los noventa existían los siguientes regímenes de importación:

Arancel ad valorem único de entrada del 20% para el banano de terceros países, aplicado por Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo y Holanda.
Importación totalmente libre por parte de Alemania.
Arancel ad valorem del 20%, cuotas de importación y asignación de licencias para el banano de Latinoamérica, con ingreso libre para los ACP, aplicado por Francia, Gran Bretaña, Italia, Portugal y Grecia.
Mercado cerrado para el ingreso de banano latinoamericano por parte de España con el objeto de proteger su producción de las Islas Canarias.

En diciembre de 1992 los ministros de Agricultura de la UE acordaron instaurar una Organización Común del Mercado del Banano (OCMB)[1]. Con ella se implementó un régimen de importación de contingentes arancelarios por la que se les impuso una cuota a los países ACP, pero sin que tuvieran que pagar arancel alguno. Por el contrario, la cuota a terceros países provenientes básicamente de Latinoamérica se sometió a un arancel de €75 por tonelada métrica ™, además de que se establecieron aranceles extra-cuota tan altos que hicieron imposible sobrepasar la cuota. Esto ocasionó un recorte en el volumen histórico y una injusta repartición de la cuota latinoamericana en perjuicio de las exportaciones tradicionales y a favor de un grupo de importadores europeos, quienes, en algunos casos, nunca compraron fruta en Costa Rica o en el resto Latinoamérica. En síntesis, de los distintos regímenes prevaleció el más restrictivo y con una inclinación a proteger la producción comunitaria y de los ACP, desconociendo así a la normativa del GATT.

Más tarde, de 1993 a 2005, la OCMB limitó el suministro de banano proveniente de América Latina mediante un tope a los volúmenes con un contingente arancelario. Luego, en 2006, dio paso a un arancel único de €176/tm, con exención arancelaria para un contingente exclusivo de los países ACP. A raíz de las distintas querellas, la UE ha modificado su sistema de importación pero ha mantenido el trato preferencial ofrecido a los ACP y la discriminación del banano de América Latina, en abierto incumplimiento al principio de trato de nación más favorecida (artículo I del GATT).

La insistencia en este sentido se sustenta en que los productores latinoamericanos son más competitivos que aquellos de sus excolonias, por lo que podrían verse desplazados. Mucho tiempo ha transcurrido ya y las condiciones han cambiado; algunos países ACP son iguales o incluso más competitivos que los del continente americano. Esta evolución ha sido impulsada por la globalización, la protección comercial, así como por el multimillonario programa de ayudas financieras otorgadas con los mismos fondos recaudados del impuesto que pagamos los latinoamericanos.

Presente y perspectivas

Para los que hemos vivido la gestación, nacimiento, crecimiento y evolución de la larga disputa comercial ocasionada por el régimen de importación de banano en la UE, la mini-ministerial de la OMC realizada entre el 21 y 29 de julio pasado representó la oportunidad más clara y cercana de sepultar el conflicto y la discriminación de nuestra fruta.

Las conversaciones en torno al banano estuvieron fuertemente apoyadas por el Ministerio de Comercio de Costa Rica, así como de nuestra representación en Ginebra, que con el respaldo de la Corporación Bananera Nacional y de los productores, supieron presionar y buscar los mejores intereses y resultados para el sector bananero costarricense. Adicionalmente, se recibió el impulso necesario por parte de otros países para lograr un acuerdo para reducir el actual arancel de €176/tm. Como era de esperar, los ACP y los productores comunitarios hicieron todo lo posible para mantener dicha ventaja y seguir menoscabando la competitividad de América Latina.

Pese a las presiones recibidas de diferentes flancos, el 27 de julio fue finalizado el Acuerdo Bananero y todas las partes lo cerraron y refrendaron con un apretón de manos (ver Cuadro 1). Inmediatamente después los medios de prensa internacionales comenzaron a anunciarlo y los negociadores y embajadores expresaron su satisfacción por lo que hasta ese momento era el mayor logro en los nueve días de trabajo. Sin embargo, dos días después las negociaciones multilaterales colapsaron, e injustificadamente la UE anunció que no reconocía el Acuerdo Bananero por considerarse éste como parte de la fallida Ronda de Doha.

Cuadro 1 (ver PDF)

El conflicto bananero no es un tema fácil; sus aristas envuelven infinidad de intereses. No obstante, no se debe dejar de insistir en que se estuvo muy cerca de lograr una solución. Las fichas, sin embargo, deberán moverse en los siguientes escenarios de negociación.

Es muy importante tener en cuenta que no puede haber un solo ganador en esta partida. La UE debe entender que es posible que unos ganen más que otros, pero que no siempre debe existir un sesgo a favor de los países ACP en detrimento de los latinoamericanos.

No estamos en contra de que se otorgue ayuda a los ACP, pero consideramos que éstas deben venir del presupuesto de los países europeos y no de los a aranceles que se cobran a los países de Latinoamérica, donde existen problemas sociales y de pobreza.

1. Ronda Doha

Lo acontecido en Ginebra a finales de julio no es un fracaso, pese a los futuros cambios políticos en Estados Unidos, la UE y la India. El optimismo debe prevalecer y pensar que el avance logrado en la mini-ministerial no puede desconocerse o congelarse por mucho tiempo, ya que se corre el riesgo de perder todo el avance en el comercio agrícola y en el tema bananero. El mismo Director General de la OMC ha mencionado en varios de sus discursos post mini-ministeriales que el avance debe mantenerse. Asimismo varios Miembros han subrayado la importancia de conservar los compromisos logrados[2].

Con las aguas en reposo y luego de un corto período de reflexión se podrían reanudar las conversaciones y consecuentemente, intentar que la UE reconsidere el Acuerdo Bananero, y de esta manera llegar como mínimo a un arancel de aterrizaje de €114/tm.

De no llegarse a un acuerdo consensuado y bajo el supuesto de finalizar la Ronda, el banano podría estar sometido a las modalidades de reducción arancelaria que se acordarán para liberalizar el comercio agrícola. De acuerdo con el último proyecto revisado de modalidades[3], el arancel bananero actual equivalente al 30.3% ad valorem[4] estaría sujeto a reducciones del 57%, por lo que descendería a los €75.70/tm.

2. Panel en la OMC

La ruptura del Acuerdo Bananero por parte de la UE podría reactivar los paneles de Ecuador o los Estados Unidos. El proceso normal implicaría que el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) adopte el informe del Grupo Especial, el cual ya ha sido apelado por la UE, abriendo paso a una nueva etapa procesal.

Esta opción implicaría retrasar las modificaciones durante el resto del presente año, sin garantizar una solución satisfactoria pues únicamente los Estados Unidos estarían en posibilidad de eventualmente imponer retorsiones al comercio de la UE. Pese a estas limitaciones, lo importante de las resoluciones del OSD es convertirlas en victorias legales que sumen piezas en el ajedrez de negociación.

3. Acuerdo de Asociación

Actualmente se está negociando la conformación de una zona de libre comercio como uno de los tres componentes del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la UE, en el que Costa Rica ha pedido incluir al banano.

La negociación estaría marcada por dos escenarios posibles. El primero es partir de un eventual acuerdo en la Ronda Doha o fuera de ella, con lo cual se buscará que el sector bananero de Costa Rica y en general el centroamericano, obtengan una mayor rebaja en relación con el arancel de terceros países. El otro es que no exista un acuerdo previo, por lo que se deberá negociar una reducción sustancial a partir del arancel actual y con base en el acuerdo desconocido por la UE.

Partiendo de cualquier base, hay sustento legal para obtener la mayor rebaja posible. El más evidente y reciente es la reanudación de una cuota de 2000 tm establecida en el Acuerdo de Asociación entre México y la UE, con un derecho de aduanas de €70/tm, muy por debajo del actual arancel de €176 y de los €114/tm que se determinaron como arancel de aterrizaje en la mini-ministerial.

Expectativas

En general la pretensión de Costa Rica y de los países latinoamericanos ha sido lograr la mayor reducción posible del arancel actual. El acuerdo alcanzado en la mini-ministerial no es del todo satisfactorio, pero fue visto como un primer paso para luego buscar una disminución más profunda del arancel.

Nuestras pretensiones no son injustificadas; se sustentan en la evolución que han sufrido los ACP en su sector bananero, el cual es cada vez más competitivo, a tal punto que sus técnicas de cultivo y rendimientos por hectárea se asemejan o sobrepasan a ciertos países de América Latina. Esta evolución, aunada al incremento del arancel a partir del 2006, evidencia que el margen de preferencia de los ACP se ha incrementado en relación con nosotros.

La UE tiene conocimiento de dicha evolución y sabe que el arancel actual está sobreprotegiendo a los ACP. Por eso no es de extrañar que eventualmente acepte una reducción, la que para nuestros intereses necesariamente debe ser superior con la finalidad de evitar una desviación del comercio del banano hacia los ACP en detrimento de nuestro desarrollo socioeconómico.

*Gerente General por más de 15 años de la Corporación Bananera Nacional, S.A., cuyo fin principal es velar por el bienestar del sector bananero en Costa Rica.

[1] Reglamento No. 404/93 del Consejo, del 13 de febrero, por el que se establece la Organización Común del Mercado en el sector del plátano. Diario Oficial No. L 047 del 25/02/1993.

[2] Discursos disponibles en: http://www.wto.org/spanish/news_s/news08_s/meet08_summary_30july_s.htm

[3] WTO (2008). Comité de Agricultura. TN/AG/W/4/Rev.3. 10 de julio 2008.

[4] OMC (2006). Metodología para el cálculo de los equivalentes ad valorem (EAV) y las disposiciones conexas establecidas en el anexo del Documento TN/AG/W/3 del 12 de julio del 2006. El equivalente ad valorem de un arancel específico como el del banano (176 euros/TM) se calcula dividiendo el arancel entre el precio del producto. Los cálculos pueden variar dado que los precios cambian según la fecha y la fuente de donde se tomen.