世界粮食涨价：问题如何解决？
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ictsd-tribune-column-世界粮食涨价 PDF • 0.25 MBJoachim von Braun*
全球粮食供求平衡所面临的强大的、新的变革力量，正在改变着粮食的消费、生产和市场。与过去几十年的情形不同的是，当今的全球农业系统主要由需求方驱动。
随着全球化和城市化的深入以及新兴经济体收入的增长，人们对农产品的需求将继续增长并且这种需求将转向高价值产品。全球对谷物的强势消费势头可能会延续下去，这部分是由生物燃料和饲料需求的扩大所导致的。国际粮食政策研究所（IFPRI）预计，到2015年全球各个地区对谷物的需求将增长20%。
生产环节反应迟缓
在供应方面, 全球生产环节的反应一直较为缓慢。农业总体生产力增长水平过低，无法满足需求的增长。在.2000至2006年间，谷物供应量仅仅增长了8%，库存量下跌到很低的水平。生产环节对粮食价格上涨的反应之所以缓慢主要是受到了土地、水资源的限制以及对农业创新投资不足的限制。在不扩大种植面积的情况下提高产量以及生产力的提高，需要在研发（R&D）、服务和投入供应系统上进行大量的投资。气候变化和人口激增进一步加大了对农业科技投资的需求。然而，全球公共农业研发经费的增长却不断放缓，发达国家尤其如此。
其他致使农产品价格猛烈上扬的重要因素还包括“生产休克”（例如澳大利亚的旱灾）和谷类库存量低。这些因素使市场更加不稳定。另外，那些热衷于商品价格上涨的金融投资者们，也将其投机资本转入了农产品市场，导致食品价格更加不稳定。在许多国家，价格上涨引发了贸易限制，这进一步缩小了全球市场。
主要农产品的价格将继续保持上涨势头
农产品价格的上涨的确相当剧烈。2000年是一个“低价年”。但自2000年以来，小麦的价格增长了四倍，玉米的价格增长了三倍多，大米的价格增长了两倍多。如果考虑美元贬值的因素，上涨幅度会低一些，但仍相当剧烈，已经给贫困人口的购买力带来了严重影响。
IFPRI的全球情况分析显示，全球谷物和肉类食品的真实价格可能持续保持高位。虽然目前的最高价位可能不会持续太久，但是，到2015年全球大米、小麦和玉米的价格预计仍将增长20%到30%，牛肉、猪肉和禽类的价格将增长10%。并且，这些预测还没有把当前的由贸易政策（如出口限制）所引发的价格上涨计算在内。
能源与生物燃料
生物燃料的生产是改变世界粮食供求平衡的另一个“元凶”。目前，生物燃料的生产所导致的价格状况，价格波动以及一些设计存在缺陷的生物能源项目已经对贫困人口产生了负面影响。例如，乙醇和生物柴油主要是从玉米和油菜籽中提炼而来的。提高乙醇和生物柴油的产量将对农产品价格带来剧烈影响。如今，农产品价格与能源价格有很深的关联关系。IFPRI 的模型预测,到2020年，在其他因素不变的情况下，生物燃料的扩张可能导致玉米涨价26%，油菜籽涨价18%。
令人不安的是，这意味着，能源价格波动将转化为剧烈的粮食价格动荡。一些国家的政府对生物燃料和能源作物实行了补贴政策，消弱了发展中国家的比较优势。对使用农业生产资源的生物燃料实施补贴实际上是对基本食品的隐性税收，而基本食品占了贫困人口支出的一大部分。因此，对许多国家而言，等待更有效的技术面世之后，直接采用这些技术是完全有道理的。
气候变化对农业生产也存在负面影响。由于适应气候变化的能力差，发展中国家的农业产量遭受的损失将会最大，食品安全问题也将更为严重。例如，在很多非洲国家，农业生产会因气候变化而遭受负面影响，从而加剧食品安全问题和营养不良问题。
当然，对发展中国家而言，也存在切实可行的办法来缓解气候变化对农业的影响，但是，须首先克服一些制约因素。比如，全球必须谈判制定出一个新的更广泛的“后京都”国际气候变化机制，允许碳排放交易的公平规则也是必备的。
对穷人的影响
农产品价格上涨将对不同的国家和不同的人群产生不同的影响。纯出口国家将从更优惠的贸易条件中获益，但是，一部分纯出口国家却没有抓住这个机会，相反，为保护其国内消费者，他们禁止本国农产品出口。
纯进口国家则将苦苦挣扎，竭力满足其国内的粮食和饲料需求，或提供高额补贴，保护消费者免遭涨价的冲击。由于所有的非洲国家几乎都是谷类食品的纯进口国，所以他们所受的冲击将会最大。
粮食价格的暴涨和不稳定对穷人以及面临不安全食品威胁的人群影响最大。少数销售粮食的穷困户可能会从高价格中获利，但是世界上绝大部分的穷人都是粮食的“纯买家”，他们将成为受害者。虽然工资和就业上的调整，以及资本流入乡村经济需要很长的时间才能实现，但穷人也有机会把挑战转化为收益。
穷人的营养面临威胁，因为随着粮食价格的上涨，他们将被迫限制粮食消费或转向更不平衡的饮食方式，从而进一步危害自己的健康。
在低收入国家，粮食价格每上涨1%就会导致人们在粮食上的支出下降0.75%。贫困家庭50%到60%的开支用于购买粮食。以一个五口人、每人每天1美元生活费的家庭为例，如果粮食价格上涨50%，这个家庭5美元的总预算就会减少1.5美元 ，越来越高的能源成本更加重了他们的负担。在孟加拉，巴基斯坦和肯尼亚，穷人的生活越来越拮据。
目前，全球约1.6亿人口仍处于极端贫困状态，每天的生活费不足50美分。艰难的时候，最穷困的群体往往默默忍受，但中产阶级通常有能力组织起来，抗议和游说。自2007年年初以来， 30多个国家因粮食价格上涨引发了社会动荡。
各国政府迄今为止的反应
为尽量减小粮食涨价对国人的影响，许多国家正在采取紧急措施，这反而可能导致政策的失灵。
目前，阿根廷、玻利维亚、柬埔寨、中国、埃及、埃塞俄比亚、印度、印度尼西亚、哈萨克斯坦、墨西哥、巴基斯坦、俄罗斯、塞内加尔、坦桑尼亚、泰国、乌克兰、委内瑞拉和越南等国已对粮食出口进行了限制，或引入了价格控制措施。一些国家两种手段并用。例如，中国禁止大米和玉米出口；印度禁止了非巴斯马帝香米（non-basmati）和豆类粮食的出口，并且抬高了巴斯马帝香米（basmati）的最低出口价。阿根廷抬高了黄豆、玉米、小麦和牛肉的出税；埃塞俄比亚和坦桑尼亚禁止出口主要谷类。
其他国家，包括粮食纯进口的发展中国家，降低了进口限制。例如，摩洛哥把小麦的进口税率从130%降到2.5%；尼日利亚把大米的进口税率从100%降到了2.7%；秘鲁取消了小麦和玉米的进口税。塞内加尔取消了谷物进口税。
这些政策反应也许能在短期内降低粮食短缺的风险，但是，这可能会使国际粮食市场进一步缩小，粮食价格更加动荡，最终产生“事与愿违”的不良后果。
价格控制降低了农民生产更多粮食的积极性， 同时还导致资源向没有真正需求的人们转移。 出口限制及进口补贴对依赖进口的贸易伙伴利益有损害，与此同时，还给农民提供了潜在市场缩小的错误信号。 因此， 任何稳定粮食价格的长期策略都需要包括增加农业生产的内容。
需要的政策措施
粮食涨价目前在通货膨胀增长中起了主导作用， 同时， 也在许多国家引起了生活必需品和粮食安全的问题。 用一般的宏观经济政策工具来应对这次通货膨胀是不能治本的政策误区。 相反，需要的是于市场和生产力紧密相关的具体政策， 来应对粮食涨价的具体成因和后果。 这种情势要求在五个方面实行有效的协调一致的政策：
发达国家应取消贸易壁垒，以便灵活回应价格上涨。 给予生物能源的补贴以及过度的混合配额应予取消， 并且， 在数月期间，全面禁止从粮食及油菜籽中提取生物能源。 搁置农业资源利用的计划应予终止—除非是在明确界定的自然保护区内。 虽然发达国家在减少贸易扭曲政策方面有些进展，许多扭曲政策仍然存在， 穷国仍然无法与之抗衡。 新的粮食状况正在改变许多国家的贸易制度，这必将对目前正在进行的多哈回合贸易谈判产生重要影响， 而多哈回合谈判也应该完成了。
发展中国家应增加在农业科研与推广，乡村基础设施以及市场机制建立方面的中短期投资， 以取得农业的长期增长。 新的贸易扭曲政策致使国家之间利益互相损害，因而应予终止。 政府的干预和投资应有良好管理的措施予以支持。
需要在国家和全球范围内对农业科技进行投资， 以解决促进农业生产的长期问题。 制定一个全球的研究与发展动议（R&D），加速提高农业生产力具有经济意义， 并且有利于贫困人口和可持续发展， 有利于粮食安全。
需要全球行动迅速稳定市场。 这应该包括提高商品交易所里期货交易的成本， 制定适当的交易规则； 制定如上所述的临时禁令， 禁止生产由粮食或油菜籽提取的生物能源；设立一个全球公共粮食储备系统， 负责协调粮食生产的一系列承诺，再建立一个由主要粮食生产国组成的“关注粮食联盟”（包括， 在粮价过度增长时，协调一致地从这个储备中将粮食投放市场。 ）
需要全面的社会保障网络以及粮食及营养动议， 以解决由于粮食来源减少，价格高，和 收入增长的机会有限使贫困人口面临的高风险。 世界粮食计划署需要增加粮食资源， 以随时作出它的响应。 涉及粮食和现金支付的社会保障网络应以最贫困的人口为服务目标， 重点尤其要放在保证儿童早期营养上。
*作者Joachim Von Braun 是华盛顿DC 的国际粮食政策研究所所长。
译者 陈曦 黄震乾
ICTSD《桥月刊》，2008年5月，第12卷第3期
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